Los presupuestos participativos juveniles: contribuyendo al debate de los efectos pedagógicos de la participación ciudadana
Participatory Youth Budgets: a Contribution to the Debate of the Pedagogical Effects of Citizen Participation
Abstract (en)
Although in the field of political science considerable research has been done on the impact that the educational variable has on the political behavior of individuals, there has been much less attention on the educational impact of participatory processes. In recent decades, some research has been carried out confirming the acquired learning in participatory mechanisms developed at the local level, especially in the development of deliberative skills, democratic attitudes and political effectiveness. Some of these investigations has shown, in particular, the learnings of participants from participatory budgets. This work aims, precisely, to contribute with its results to confirm that mechanisms such as youth participatory budgets have a pedagogical dimension and contribute to the configuration of a better citizenship.
Abstract (es)
Si bien en el ámbito de la ciencia política se ha investigado bastante sobre el impacto que la variable educativa tiene sobre comportamiento político de los individuos, la atención sobre el efecto educativo de los procesos participativos ha sido mucho menor. En las últimas décadas se han llevado a cabo algunas investigaciones que confirman los aprendizajes adquiridos en los mecanismos participativos desarrollados en el ámbito local, especialmente en el desarrollo de las habilidades deliberativas, actitudes democráticas y eficacia política. Algunas de estas investigaciones han mostrado, en concreto, los aprendizajes de los participantes de los presupuestos participativos. El objetivo de este trabajo es precisamente contribuir con sus resultados a confirmar que mecanismos como el de los presupuestos participativos juveniles tienen una dimensión pedagógica y contribuyen a la configuración de una mejor ciudadanía.
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How to Cite
Recibido: 26 de julio de 2019; : 26 de junio de 2020; Aceptado: 2 de agosto de 2020
ResumenSi bien en el ámbito de la ciencia política se ha investigado bastante sobre el impacto que la variable educativa tiene sobre comportamiento político de los individuos, la atención sobre el efecto educativo de los procesos participativos ha sido mucho menor. En las últimas décadas se han llevado a cabo algunas investigaciones que confirman los aprendizajes adquiridos en los mecanismos participativos desarrollados en el ámbito local, especialmente en el desarrollo de las habilidades deliberativas, actitudes democráticas y eficacia política. Algunas de estas investigaciones han mostrado, en concreto, los aprendizajes de los participantes de los presupuestos participativos. El objetivo de este trabajo es precisamente contribuir con sus resultados a confirmar que mecanismos como el de los presupuestos participativos juveniles tienen una dimensión pedagógica y contribuyen a la configuración de una mejor ciudadanía.
Palabras clave
Participación Ciudadana, Presupuesto Participativo, Juventud, Municipalidades, Aprendizaje, Estudio de Casos, España.Resumen, traducido
Although in the field of political science considerable research has been done on the impact that the educational variable has on the political behavior of individuals, there has been much less attention on the educational impact of participatory processes. In recent decades, some research has been carried out confirming the acquired learning in participatory mechanisms developed at the local level, especially in the development of deliberative skills, democratic attitudes and political effectiveness. Some of these investigations has shown, in particular, the learnings of participants from participatory budgets. This work aims, precisely, to contribute with its results to confirm that mechanisms such as youth participatory budgets have a pedagogical dimension and contribute to the configuration of a better citizenship.
Keywords
Citizen Participation, Participatory Budgeting, Youth, Apprenticeship, Municipalities, Case Analysis, Spain.1. Presupuestos participativos y participación ciudadana
Se entiende por participación a los actos o actividades realizados por cualquier ciudadano que tratan de influir directa o indirectamente en las decisiones adoptadas por las autoridades políticas y sociales (elegidas o no) y que afectan a los asuntos de la colectividad (Font, Montero y Torcal, 2006). Hace referencia a la actividad de los ciudadanos en los asuntos colectivos y, por tanto, es un acto consciente y deliberado en el que se involucran, además de voluntades, intereses comunes, acciones y decisiones que pueden influir decisivamente en el sentido final de un tema de interés público. A través de ella los ciudadanos manifiestan sus demandas y hacen oír sus quejas a una audiencia más amplia; haciendo a su vez que gobiernos y políticos sean más responsables al sentirse más controlados.
Con instrumentos y resultados diversos, han sido muchos los gobiernos locales que han intentado involucrar a los ciudadanos en el diseño y la ejecución de sus políticas públicas, poniendo en marcha numerosas iniciativas en materia de participación ciudadana y presentándose como soluciones a la desafección política y al déficit democrático de las instituciones representativas desde los años noventa del siglo pasado (Ruano de la Fuente, 2010).
El PP nace formalmente en 1989 en algunas ciudades brasileñas, particularmente en Porto Alegre, Brasil. Hoy en día se están llevando a cabo experiencias de presupuesto participativo (PP) en más de 40 países y casi 3.000 ciudades en todo el mundo (Cabannes ...[et al], 2016). La mayoría de las experiencias en Europa es muy reciente, sus inicios datan de mediados de la década pasada e incluyeron ciudades pequeñas o medianas como Sevilla, Córdoba, Getafe, Albacete y Jerez de la Frontera en España; Roma XI y Venecia en Italia; Hamm, Berlín Lichtenberg y Berlín Marzahn en Alemania; Salford, en Inglaterra; y la Región de Poitou-Charentes en Francia.
La experiencia de los PP en España se inicia en 2001 en las ciudades de Córdoba, Puente Genil y Cabezas de San Juan, aunque se ha incrementado de forma vertiginosa desde 2007 y en la actualidad ya son más de 100 las experiencias las que se han llevado a cabo tanto en municipios pequeños como en las capitales de provincia como Madrid y Barcelona.
El PP es un mecanismo o un proceso por el cual la población define o contribuye a definir el destino de una parte de los recursos públicos. En términos generales es una nueva forma de toma de decisiones que involucra activamente a la ciudadanía en la priorización del gasto de los recursos públicos (Cabannes, 2015). Se compone de varios elementos de democracia directa, semidirecta y democracia representativa (Cabannes, 2015; Goldfrank, 2006; Molina, 2011), teniendo presente que no sustituye a la democracia representativa tradicional, sino que la complementa, buscando ampliarla y ejercer una función de control (Pineda y Fernández, 2004). De este modo, desde la óptica de un buen político se convierte, por una parte, en un facilitador a través del cual se puede actuar en consonancia con ciudadanía y, por otra, abre la posibilidad de poner en práctica los principios democráticos.
En realidad, los PP no son más que un procedimiento político y ciudadano que habilita espacios ciudadanos para que estos discutan y aporten criterios a considerar en la planificación pública, abiertos generalmente a cualquier individuo que desee participar, e implicando deliberación -no solo consulta-, que buscan la redistribución, y se autorregulan en la medida en que los participantes ayudan a definir las reglas que rigen el proceso (Goldfrank, 2006). Por tanto, es la población a través de un proceso de debates y consultas quien determina y decide el destino de los gastos, así como dónde y cuándo realizar las inversiones, cuáles son las prioridades, y cuáles son los planes y acciones que deben llevar a cabo sus gobernantes (Francés y Carrillo, 2015). Los ciudadanos, de forma individual o por medio de organizaciones cívicas, pueden de forma voluntaria y constante contribuir en la toma de decisiones del presupuesto público a través de una serie de reuniones anuales con las autoridades gubernamentales.
Los PP no solamente constituyen una herramienta reivindicativa de la población, sino que deben configurarse como una “excusa” para poder conversar y debatir entre todos los actores cuáles son las prioridades que deben afrontarse desde una perspectiva de ciudad. La participación de los ciudadanos en el presupuesto municipal puede llegar a convertirse en “el lugar” donde intentar reconstruir -con el tiempo y de manera colectiva- el concepto de “bien común”, transformando las tensiones sociales en un “proyecto compartido” enmarcado en espacios autogestionados por la sociedad civil -y marcados por un diálogo interactivo con las instituciones correspondientes (Pineda y Fernández, 2004).
Existe en la actualidad una profunda preocupación por la desafección democrática que afecta a la salud de las democracias occidentales, un sentimiento que aún es más grave en la población joven que participa en menor medida a nivel electoral, y en general en las formas de participación más convencionales, incluidos los mecanismos de participación ciudadana. Este fenómeno puede dar lugar a que sin la implicación de la juventud en los mecanismos de participación resulten procedimientos fallidos (Ganuza, 2005). En este contexto de déficit democrático y desafección política, los mecanismos participativos pueden mejorar el estado de las democracias representativas si logran efectos sobre las competencias y virtudes cívicas de la ciudadanía, así como sobre sus niveles de participación social y activismo político (Navarro, 2008).
Este trabajo pretende profundizar precisamente en el porqué se deben llevar a cabo los PP entre una juventud que, a menudo, se mantiene al margen de las experiencias participativas locales. El análisis de los resultados y consecuencias de la participación tiene como objetivo comprobar si la participación ciudadana ha cambiado las cosas y en qué medida respecto a impactos relacionados con el aprendizaje social, en concreto: incremento de conocimientos, habilidades y prácticas, así como de actitudes políticas.
2. La dimensión pedagógica del PP: ¿la participación como escuela de democracia?
on muchos los analistas políticos que a lo largo de la historia han considerado que el PP podría convertirse en una “escuela de ciudadanía” que permitiera recuperar la voluntad política de participación, muy importante para una democracia sustantiva y una ciudadanía activa, muy necesaria para los momentos de desafección que se viven (Nebot, 2014: 160).
Según Boix y Posner (1996), la participación ciudadana puede generar la virtud cívica entre los participantes. Al igual que Putnam (1993), consideran que la participación puede hacer a los individuos más cívicos, más preocupados por el bien común y más dispuestos a confiar en los demás. Los hábitos participativos podrían generar ciudadanos con un mayor compromiso en el interés público y con puntos de vista más amplios que los que pudieran tener antes de participar (Cohen, 1997). Los ciudadanos implicados e informados llegan a ser ciudadanos expertos, comprenden la complejidad de las situaciones y esperan soluciones generales para la comunidad.
Los efectos legitimadores de los procesos participativos serán mayores si se constata una capacidad educadora de los ciudadanos en los valores y en las prácticas democráticas, es decir, si la participación actúa como “escuela de democracia”, que contribuye a crear mejores ciudadanos, desde el punto de vista de su interés y de su implicación con los temas colectivos. En este sentido son varias las potencialidades que pueden encontrarse en los procesos participativos (Stewart, 2001; Font, 2001).
En primer lugar, el establecimiento de procesos participativos fundamentados en metodologías creativas e innovadoras, orientados por la realidad social del territorio y la comunidad sobre la que se desarrollan, potencia la estructuración de redes de trabajo e intercambio de experiencias, expectativas y recursos por parte de todos los agentes implicados (ciudadanía, tejido asociativo, entidades políticas, gestores públicos, etc.). Los defensores de los mecanismos participativos han destacado que a través de los mismos se estimula la cooperación del compromiso cívico, una gestión inteligente de la heterogeneidad y la facilitación de la integración social (Pateman, 1970; Barber, 1984).
En segundo lugar, genera procesos pedagógico-educacionales que buscan la consolidación de una cultura responsable y comprometida con el entorno social y medioambiental. Barber (1984) y Fishkin (2011) plantean que la participación favorece la socialización en valores de responsabilidad política y conciencia colectiva. En definitiva, la interiorización del ser ciudadano/a y el compromiso hacia lo público y colectivo.
En tercer lugar, la ciudadanía conoce con mayor profundidad la realidad político-administrativa de su entorno: los procesos, limitaciones y potencialidades de los actores implicados en la gestión pública. Una ciudadanía implicada en procesos participativos es una ciudadanía informada, con preferencias claras y bien definidas (Dahl, 1989). Una ciudadanía informada es también una ciudadanía preparada para actuar incidiendo la participación en las actitudes de implicación política.
Diferentes estudios empíricos han mostrado la relación entre la participación y el desarrollo de habilidades, empoderamiento, pensamiento crítico, sentimiento de autoeficacia, desarrollo de identidad y disminución de sentimientos de alienación (Thomas, 2001; Zimmerman, 1999; Wandersman y Florin, 2000).
Friedmann (1992) destacaba un poder psicológico de la participación, en tanto que “sensación personal de potencia” que es demostrada en el comportamiento autoconfiado. Estos efectos de potenciación a largo plazo transformarían las estructuras sociales y lograría la implicación de colectivos sociales antes excluidos en la toma de decisiones.
Martínez (2011) también habla de estos efectos de potenciación en los mecanismos de participación ciudadana en proyectos de urbanismo. En su investigación encuentra diferentes consecuencias políticas y sociales vinculadas con el florecimiento de la sociedad civil y aprendizaje social.
Por último, la participación podría contribuir a la consolidación de valores democráticos fundamentales, tales como la convivencia, la tolerancia y el respeto por las opiniones ajenas, el debate y la negociación respecto a la adjudicación de recursos (Pateman, 1970; Barber, 1984; Habermas, 1999). A ello se une la incorporación de metodologías de trabajo grupal orientados hacia la generación de estos debates, la búsqueda de consensos y la interacción de colectivos marcados por diferentes objetivos y metas. La participación ciudadana desarrolla habilidades para las prácticas políticas y la actuación en las instituciones cívicas (Mansbridge, 1999). La participación aportaría también el valor de la deliberación, procedente de la teoría de la acción comunicativa (Habermas, 1999), reflexionar en conjunto, el ejercicio del ágora como vía de cualificación y activación a través de la interacción (Fishkin, 1997; Elster, 1994).
Algunos estudios previos recientes como el desarrollado por Lerner y Schugurensky (2007) han mostrado resultados significativos sobre los aprendizajes y cambios experimentados por participantes del PP de la ciudad de Rosario (Argentina). En términos generales, los participantes indicaron que su implicación en mecanismos participativos locales los había vuelto más informados, capaces, democráticos, comprometidos y cuidadosos con el entorno. Sus resultados sugieren que el PP es también un espacio de educación informal que promueve importantes experiencias de aprendizajes sobre ciudadanía y democracia.
Lüchmann (2012), también detectó al analizar los PP de Biguaçu importantes impactos a nivel de conocimientos, especialmente vinculados con el conocimiento de las necesidades de las personas de su entorno. En la categoría de habilidades destacó la habilidad para negociar, argumentar, persuadir y hablar en público. A nivel de actitudes destacó especialmente el aumento en el interés por la política.
En España, destaca especialmente la investigación realizada por Nebot (2014), para detectar los aprendizajes adquiridos en el PP de Elche. En este caso el aprendizaje más significativo se produjo en la categoría de habilidades, con especial hincapié en la capacidad para detectar necesidades, establecer prioridades y defender propuestas. En el área de conocimientos los cambios más relevantes mencionados fueron haberse familiarizado con otras necesidades de su comunidad, y haber entendido las necesidades de otros barrios. Fue en la categoría de actitudes en la que se detectaron menos aprendizajes, siendo los más significativos los relacionados con las virtudes cívicas (preocupación y responsabilidad por los problemas de su ciudad). La autora habla de una evolución desde un interés egoísta a una inquietud por el bien común.
Otro investigador español, Enrique Pastor (2013), también detectó en la participación sustantivos beneficios para romper la apatía y desconfianza ciudadana, permitiendo a la ciudadanía recuperar el espacio público.
Estos efectos educativos pueden limitarse a los participantes directos más comprometidos en el proceso o bien, si este tiene suficiente visibilidad y proyección exterior, extenderse entre sectores más amplios de la ciudadanía que perciban la existencia de una clara voluntad de escucharlos e implicarlos en la toma de decisiones. Precisamente las actitudes de comprensión y tolerancia que se desprenden de la participación, posibilitan que participación y eficiencia no sean contradictorias en el ámbito local como tradicionalmente se venía defendiendo, puesto que reducen conflictos a la hora de ejecutar decisiones y disminuyen el clima de hostilidad y escepticismo.
3. Consideraciones metodológicas
La búsqueda de nuevas fórmulas de inclusión social y política ha permitido el surgimiento de una amplia batería de nuevas figuras participativas, donde sin duda, por su profundidad, extensión y complejidad, el buque insignia de las innovaciones participativas son los denominados PP (Alguacil, 2003). Estos son un mecanismo o un proceso por el cual la población define o contribuye a definir el destino de todo o una parte de los recursos públicos. En términos generales es una nueva forma de toma de decisiones que involucra activamente a la ciudadanía en la priorización del gasto de los recursos públicos (Cabannes, 2015).
Para evaluar los posibles impactos de los PP en términos de educación sociopolítica se ha llevado a cabo un estudio de caso en el municipio de Las Torres de Cotillas (Murcia). La peculiaridad en este caso es que la población a decidir el destino de parte del presupuesto municipal han sido los jóvenes, en concreto los alumnos de los centros educativos de secundaria, bachillerato y ciclos formativos, decisión más que justificada si se tiene en cuenta que las experiencias participativas desarrolladas en España muestran como los jóvenes se sitúan dentro de los grupos menos participativos, siendo continuas las referencias sobre la falta de compromiso de las personas jóvenes con los PP.
Entre los objetivos del proceso a desarrollar destacaban el conocer y priorizar las necesidades de los jóvenes estudiantes del municipio para contribuir a un empleo más eficaz de los recursos destinados a este colectivo, fomentar la participación activa de los jóvenes en los procesos de toma de decisiones, incrementar su interés por la política, aumentar su conocimiento de los procesos de toma de decisiones en el ámbito local y acrecentar la percepción de los jóvenes sobre su capacidad de influir en política. Realizando este proceso con los/as alumnos/as dentro de los propios centros educativos se llegaría de una forma más directa a dicho colectivo, inculcándole desde edades más tempranas valores y hábitos relativos a la participación, a la vez que difunden la información entre sus familiares, por lo que el proceso se va conociendo en el municipio, facilitando un posible proceso a nivel municipal en sucesivos años (Mayor, Molina y Gómez-Hernández, 2019).
La cantidad dispuesta por el Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas para este primer proceso de PP en los centros educativos fue de 15.000 euros para 2018 y 15.000 euros para 2019. En dicho proceso podían participar los/as alumnos/as de 3º y 4º de Educación Secundaria Obligatoria (ESO), 1º y 2º de Bachillerato y de los ciclos formativos de los centros educativos del municipio.
Para el análisis del efecto educativo de los PP se usaron como referencia las categorías de enseñanza y cambio establecidas por Lerner y Shugurensky (2007) para la evaluación de aprendizajes de los mecanismos participativos en la ciudad de Rosario: conocimiento, habilidades, actitudes y prácticas. Estas categorías se incluyeron en una encuesta realizada a 501 alumnos/as de los centros participantes en los PP juveniles, a los que se pidió que indicaran el grado de adquisición de los diferentes aprendizajes.
Tabla 1
Para complementar de manera cualitativa la información recogida, durante el mes de febrero de 2019, se realizaron tres grupos de discusión con jóvenes participantes en el proceso. La composición de los grupos (de entre 8 y 11 personas) estuvo equilibrada en términos de género y edad. El objetivo principal era conocer si se habían producido cambios en los niveles de conocimiento, habilidades, prácticas y actitudes a raíz de su participación en el mecanismo de los PP.
Dado que el proceso de PP de Las Torres de Cotillas fue desarrollado e implementado por el Grupo de Investigación de Estudios Cívicos e Innovación Social (Universidad de Murcia), la metodología aquí expuesta es similar a la utilizada por dicho grupo en otros municipios (véase Mayor …[et al], 2019). En términos generales, el proyecto se dividió en cuatro fases. La primera de estas consistió en una serie de sesiones informativas en cada uno de los centros educativos. Dichas sesiones, de una hora de duración, se realizaron por personal dinamizador especializado dentro de las aulas y clase por clase. El objetivo de dichas sesiones fue hacer conocedor al alumnado tanto de conceptos básicos como de los procedimientos a seguir para poder participar de una manera activa. Sin embargo, no solo se trabajó en términos teóricos, sino que también se hizo en términos prácticos, habilitándose en una parte de las sesiones un taller con el alumnado para que estos pudieran poner en práctica lo aprendido y redactar sus propias iniciativas. Una vez realizadas las propuestas eran leídas en el aula, donde los dinamizadores comentaban si tal y como estaban redactadas podrían o no entrar en el proceso y por qué, con el objetivo de poder orientar ciertas propuestas que, de otro modo, no hubieran tenido cabida por no cumplir ciertos requisitos. En esta fase se accedió a un total de 34 aulas de los centros educativos del municipio y a un total de 645 alumnos/as. Finalmente, a los delegados de clase se les dejó la documentación pertinente para que el resto de compañeros pudieran apuntar sus propuestas -sin límite alguno- durante dos semanas.
Tabla 2
Dichas propuestas se les hicieron llegar posteriormente a los técnicos municipales (fase 2), los cuales se encargaron de evaluar su viabilidad y de cuantificar económicamente aquellas propuestas que finalmente aparecerían en la hoja de votación. En total se recogieron 127 propuestas, de las que finalmente 46 cumplieron todos y cada uno de los criterios técnicos. Una vez valoradas, estas fueron difundidas a través de la hoja de votación entre los distintos centros tanto con el área correspondiente (la concejalía que se encargaría de su ejecución), como con su cuantía, para que el alumnado fuese consciente del coste de todas y cada una de estas, y con el fin de que tuviera un tiempo considerable para leer las propuestas realizadas por sus compañeros/as. De nuevo, los/as delegados/as se encargaron de hacerle llegar al resto del alumnado las hojas de votación con la información anterior.
La jornada de votación (fase 3) se realizó exclusivamente con carácter presencial durante un único día. Las mesas de votación estaban constituidas por personal dinamizador y alumnado voluntario, pudiéndose encontrar una en cada centro educativo. A lo largo del día previsto para ello, los/as alumnos/as de forma totalmente voluntaria, podían ejercer su derecho a voto en las mesas que, normalmente, se encontraban en la entrada de cada uno de los centros. Durante las 8:30 horas y las 17:00 horas (para facilitar el voto del alumnado que asiste a clases por las tardes) cualquier alumno/a del centro podía votar de la lista de 46 propuestas un máximo de 5. Una vez terminada la votación, las urnas fueron custodiadas hasta el recuento público que se realizaba de forma posterior, donde cualquier persona interesada podía asistir al recuento de las papeletas en aras de una mayor transparencia. Un total de 587 alumnos de los distintos centros participaron en la votación. Una cifra más que destacable, ya que corresponde con más del 91% del alumnado dinamizado, cifra muy superior a la obtenida en otros municipios de la Región de Murcia en sus primeros PP de jóvenes, como es el caso de Alhama de Murcia (68,10% en 2018), Caravaca de la Cruz (79,66% en 2017) o Molina de Segura (45,18% en 2017). Las propuestas más votadas por los/as alumnos/as del municipio aparecen en la Tabla 3. Las actividades número 1, 108 y 72 se desarrollarían en 2018 (según el importe previsto de 15.000 euros), mientras que las actividades número 74 y 75 lo harían en 2019 (con los 15.000 euros restantes). Si bien la suma total de las propuestas más votadas asciende a 30.672 euros, siendo 30.000 euros la cantidad prevista para el proceso bianual de 2018/2019, el Excmo. Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas decidió incrementar la cuantía en dicha cantidad, con el fin de que pudieran desarrollarse las propuestas más votadas.
Tabla 3
Por último, la cuarta fase hizo alusión a la rendición de cuentas y a la evaluación del proceso por parte de los participantes. Los dinamizadores acudieron nuevamente a los centros educativos donde llevaron a cabo 34 nuevas sesiones. Esta fase se incluyó como novedad en este proceso con un objetivo múltiple: i) informar a los participantes de los resultados obtenidos (y previamente publicados en los perfiles del proceso en Facebook, Instagram y Twitter); ii) hacerles entrega de una lista donde se les explicaba el porqué de las propuestas excluidas -atendiendo a motivos técnicos, como ser inviable por superar el coste previsto para el PP, no ser competencia municipal, estar ejecutándose en la actualidad, o no poder ejecutarse ese mismo año, entre otros-; y iii) cumplimentar un pequeño cuestionario de evaluación del proceso.
4. Dimensión pedagógica de los PP juveniles en Las Torres de Cotillas
Para evaluar el proceso de diseño e implementación de los PP del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas se llevó a cabo una encuesta para explorar diferentes áreas temáticas, en especial los efectos pedagógicos del proceso participativo, así como la valoración general de la calidad del proceso y las propuestas de mejora a tener en cuenta en los siguientes procesos. La muestra la componen 501 alumnos de los centros participantes. En cuanto a la distribución por género, hay un 47% de varones y un 53% de mujeres. La mayor parte del alumnado, más del 70%, estudian 3º y 4º de la ESO.
Aunque los argumentos se puedan remontar a la Grecia clásica, algunos justifican la participación ciudadana por su capacidad para educar y concienciar a la ciudadanía. Disponer de esta ciudadanía, además, no únicamente mejora el funcionamiento de los instrumentos participativos sino del conjunto de la comunidad. Es decir, la participación puede tener como objetivo directo escuchar a los ciudadanos, aunque indirectamente sirve para algo quizá más importante, generar el capital social que garantizará el buen funcionamiento de la sociedad. Desde que Putnam (1993) popularizara el concepto de capital social como un conjunto de características intangibles de una comunidad (densidad asociativa, niveles de confianza, etc.) útiles para explicar sus rendimientos institucionales, económicos y sociales, el gran interrogante ha sido como fomentarlo. No hay respuestas claras, aunque parece que favorecer la participación ciudadana puede ser un factor clave. En definitiva, la participación sirve a los gobernantes en la medida que favorece la creación de la materia prima adecuada para el desarrollo de sus comunidades. Esta materia prima, este capital social se refiere una ciudadanía que adquiere madurez democrática y dinamismo socioeconómico a través de la propia participación en los asuntos colectivos, puede servir para la generación de capital social y, por tanto, como contrapeso a ciertas tendencias anticívicas o al excesivo individualismo, a través de la generación y potenciación de la idea de comunidad.
Por tanto la participación, al margen de poder servir para facilitar la prestación de determinados servicios o para legitimar determinadas decisiones, también puede promocionar determinadas conductas y actitudes ciudadanas. Existe una relación entre los objetivos de la participación que se definen en función del rol asignado a los ciudadanos y aquellos que se identifican por lo que obtienen los gobernantes. Así, el derecho a ser informado y a ser consultado están muy relacionados con la legitimidad y la mejora de las decisiones públicas, mientras que el derecho a tomar parte se puede relacionar -según donde se ponga el acento- con el fomento de actitudes colaboradoras o la promoción del capital social.
4.1 Incremento de conocimientos políticos
Como resultado de su participación en el PP, una buena parte del alumnado dijo haber incrementado sustancialmente su conocimiento de la política, las necesidades de otros jóvenes de su localidad y de sus derechos como ciudadanos. Ante la afirmación “He aprendido cómo se toman decisiones en el gobierno municipal”, es de destacar que más del 75% de los jóvenes considerara haber incrementado sus conocimientos sobre los procesos de toma de decisiones a nivel local a diferentes niveles.
De igual forma, casi un 80% afirmó haber conocido en buena parte cómo se distribuye el presupuesto municipal. No obstante, el mayor impacto de aprendizaje se produjo sobre las preferencias y necesidades de otros jóvenes de la localidad, respondiendo el 54,7% haber aprendido “mucho” o “bastante”, el 31,8% “algo” y solo un 13,5% “poco” o “nada”. Esta dimensión pedagógica es, sin duda, fundamental para favorecer el desarrollo de los sentimientos de comunidad e incremento de los niveles de tolerancia frente a las necesidades de otros grupos. Ambos requisitos son relevantes para mejorar la calidad de los mecanismos participativos.
En los grupos de discusión el alumnado destacó, de igual forma, los conocimientos sobre la composición del ayuntamiento, la estructura de gasto y que el ayuntamiento no puede invertir el dinero en lo que quiera, sino que debe someterse a una legislación y muchas veces los servicios que la ciudadanía les demanda no son de su competencia. También es preciso subrayar que los jóvenes hayan aprendido que es muy difícil tomar decisiones políticas, porque es complicado agradar a todo el mundo.
“Unos queríamos que se hiciese una cosa y otros otra, y cualquiera de las cosas que se hubieran hecho iban a dejar insatisfechos a nuestros compañeros, y nos hemos dado cuenta que con el resto de cosas del pueblo pasa igual, no puede estar todo el mundo contento con las decisiones que se toman en el ayuntamiento” (Alumna, 15 años).
Al percibir la política como un proceso complejo sometido a multitud de criterios legales, técnicos y representativos, los jóvenes participantes en los PP desarrollaron un sentimiento de empatía, sin duda muy útil para reducir esos sentimientos de apatía y desafección presentes en toda la sociedad, pero especialmente destacables en las cohortes jóvenes. El aumento en los niveles de conocimiento sobre el funcionamiento de los gobiernos locales contribuirá igualmente a un incremento en la capacidad de controlar la acción política por parte de estos jóvenes.
4.2 Incremento a nivel de prácticas/habilidades
La literatura especializada sobre la participación ciudadana como escuela de virtud cívica ha mostrado en diferentes investigaciones como una participación en mecanismos como PP, redunda en la adquisición de habilidades básicas para la conformación de una ciudadanía activa y comprometida con el desarrollo de políticas públicas que priman en su objetivo la consecución del bien común.
La mayoría de alumnado encuestado, al menos un 50%, reconoció haber adquirido todas las habilidades pretendidas, aunque hay habilidades que destacaron sobre otras y fueron asimiladas en mayor medida por los jóvenes de Las Torres. En concreto, merecen ser enfatizadas las habilidades para priorizar propuestas, capacidad de escucha a otras personas, elaboración y defensa de propuestas, aceptación y toleración de conflictos y toma de decisiones en grupo; al menos un 70% del alumnado reconoció haber mejorado estas habilidades.
“Ya sabemos cómo se pueden priorizar las propuestas. Al principio parecía complicado que entre los 6 centros educativos pudiéramos priorizar algo, porque somos muchos alumnos, pero una vez nos explicaron cómo se iba a hacer fue posible” (Alumno, 15 años).
En los grupos de discusión fue habitual entre los participantes el discurso que destacaba cómo había cambiado su habilidad para escuchar, negociar y trabajar en equipo. Para los jóvenes supuso una auténtica novedad lograr consensos, no solo con los compañeros de su clase, sino de otras clases e incluso de otros centros, generando los PP entre sus participantes dinámicas muy interesantes de acción colectiva.
“No solo había que pensar en lo que a ti te gustaría que se hiciese, sino pensar en si eso mismo es algo que le interesaría al resto de compañeros, porque luego las propuestas se votan entre todos, y las propuestas muy individuales no llegarían lejos. Por tanto, había que pensar en lo que uno prefiere, pero teniendo en cuenta a los demás” (Alumna, 17 años).
4.3 Influencia en las actitudes políticas
En primer lugar, desde la literatura relacionada con la perspectiva clásica de la cultura política se ha considerado el interés de los ciudadanos por la política y la eficacia política interna como partes de la implicación política de los ciudadanos. Ambas actitudes forman parte de la implicación política, porque tienen como objeto al propio ciudadano y su capacidad de actuación política o, dicho de otro modo, reflejan la percepción de uno mismo como actor político y la predisposición de participar (Verba, Schlozman y Brady, 1995).
Con el interés por la política se busca saber si los ciudadanos, independientemente de la imagen que tengan de las instituciones y los políticos, sienten una cierta curiosidad hacia los asuntos públicos que, previsiblemente, les lleve a estar atentos a lo que ocurre en el ámbito de la política. En el caso de la eficacia política interna se trata de ver si los ciudadanos se perciben a sí mismos como capaces de entender y de participar en el proceso político. La eficacia política interna se ha definido como “la sensación de que el cambio social y político es posible y que el ciudadano individual puede cumplir su parte en producir ese cambio” (Campbell, Gurin y Miller, 1954: 190). El efecto de la participación en los PP juveniles ha sido, sin duda, positivo en relación con la eficacia política interna. Un 65% de los jóvenes encuestados consideró que había “elevado su confianza en la capacidad para influir en decisiones políticas”. Un porcentaje similar del alumnado (62%) incrementó su interés y preocupación por los problemas municipales.
Los jóvenes participantes en los grupos de discusión se han mostrado muy satisfechos de poder aportar ideas y decir qué necesitaban ellos en ese momento. Han reconocido que se han sentido muy sorprendidos de que se les pidiera su opinión, porque nunca antes se les había tenido en cuenta, sintiéndose por primera vez “importantes” y “protagonistas” en su municipio. Los participantes de mayor edad han destacado en varias ocasiones que este mecanismo les ha hecho darse cuenta de lo transcendental que es participar.
“Hemos aprendido a votar, lo que es votar y lo que ello supone. Todos los votos cuentan, de hecho, hay algunas propuestas que han quedado por delante de otras por pocos votos. Es importante pensar bien qué se vota porque se influye en el resultado final” (Alumno, 18 años).
Pero al margen de la importancia del interés y la eficacia política interna, es decir, las habilidades y capacidades que el individuo cree tener para actuar en el ámbito político, para analizar la cultura política también son importantes las actitudes relativas a la satisfacción o insatisfacción del ciudadano con la realidad política que le rodea. La satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia, con la gestión del gobierno y su confianza en las instituciones y en los políticos, supone un incremento en su participación, sobre todo, a nivel convencional, mientras que la protesta política se ve favorecida por altos grados de insatisfacción respecto al funcionamiento de la democracia, así como por bajos niveles de interés y eficacia política (Anduiza y Bosch, 2004; Torcal, Montero y Teorell, 2006).
La confianza se refiere a la “fe del ciudadano en que las instituciones políticas cumplirán su función correctamente, aun cuando los ciudadanos no estén vigilando permanentemente su actuación” (Citrin y Muste, 1999: 465). Mayores niveles de confianza mejorarán la imagen y el funcionamiento del sistema político.
En el caso de los presupuestos juveniles de Las Torres de Cotillas la incidencia en la confianza en el gobierno municipal ha sido más que evidente, hasta un 80% de los encuestados ha visto reforzado el sentimiento de confianza política. Se ha considerado especialmente relevante para el incremento de la confianza en sus representantes que las propuestas que los jóvenes hicieron y habían salido votadas se llevaron a cabo verdaderamente.
Sin embargo, este incremento en la confianza en los representantes políticos no se extiende respecto al conjunto de los participantes del proceso por parte del alumnado, especialmente por el alumnado de más edad respecto a los más jóvenes. Consideran que son aún inmaduros para tomar decisiones políticas y malgastan las partidas dedicadas a jóvenes en propuestas efímeras que no contribuyen a mejorar el bienestar del colectivo a mediano o largo plazo.
“Estamos especialmente defraudados porque las propuestas que han salido son de ‘niños’, porque este dinero se podía haber ahorrado para hacer cosas más productivas que el ocio, o se podía haber empleado para comprar cosas que perdurasen en el tiempo, como libros, etc. y no cosas que se gasta el dinero en un día y ya no queda nada” (Alumna, 17 años).
Emerge de nuevo en los resultados de este trabajo el difícil equilibrio entre participación y eficacia. Un mecanismo participativo podría contribuir, como es el caso, a generar entre los participantes diferentes aprendizajes vinculados a la posibilidad de generar una ciudadanía más participativa en el futuro; más conocedora de la complejidad en la toma de decisiones; con más habilidades para participar en experiencias participativas; con una mejor percepción de las instituciones políticas. Pero, sin embargo, este mismo mecanismo participativo podría no generar políticas públicas más eficaces vinculadas con las necesidades reales de la ciudadanía. Sin duda, son muchos los beneficios que pueden obtenerse de la participación, pero no todos ellos deben o pueden estar presentes en todos los mecanismos participativos, sin que se deba en cualquier caso concluir que esa experiencia haya sido fallida.
Conclusiones
Sin duda, uno de los principales desafíos de los PP radica en su posible capacidad para actuar como verdaderas escuelas de ciudadanía, donde el aprendizaje se da por parte de todos los actores, y como todo aprendizaje, se realiza a partir de las reflexiones y las deliberaciones sobre las propias prácticas cotidianas. La percepción que el ciudadano no posee los conocimientos necesarios para participar en las decisiones públicas está muy extendida y representa una crítica de peso que afecta la legitimidad que se pueda derivar de los procesos participativos. Sin embargo, la solución implícita en esta crítica, la “solución técnica o independiente”, agudizaría aún más como han mostrado otros estudios previos los déficits de legitimidad democrática. El reto, por lo tanto, está en abrir espacios de participación ciudadana que ofrezcan las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan construir opiniones suficientemente informadas y reflexionadas.
La experiencia de los PP juveniles en Las Torres de Cotillas en Murcia aporta información muy positiva sobre los efectos educativos de la participación. Los jóvenes implicados en los presupuestos han mostrado aprendizajes destacables a nivel de conocimientos, habilidades y actitudes, mejorando su percepción como sujeto activo en la toma de decisiones, y desarrollando sentimientos de tolerancia y empatía no solo con el resto de jóvenes, sino con los representantes políticos que previamente percibían como lejanos y egoístas.
El efecto pedagógico no se encuentra presente en todos los mecanismos participativos implementados, aunque se trate del mismo tipo de mecanismo, y esto se debe principalmente a la manera en que este se lleva a cabo. En el caso estudiado se otorgó mucha importancia al número de asistentes a las sesiones informativas y de formulación de propuestas, que se llevaron a cabo en pequeños grupos de jóvenes y con dos dinamizadores por grupo, favoreciendo una atención personalizada por parte de los técnicos y facilitándose espacios adecuados para la deliberación.
Sería interesante profundizar en el futuro en las características de los mecanismos desarrollados para identificar los factores que pueden facilitar la presencia de efectos educativos en la participación, además de la existencia de espacios reales de deliberación. Quizás pueda ser relevante el hecho de que el proceso esté guiado por profesionales externos al ayuntamiento y especializados en el desarrollo de experiencias participativas.
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