Contradicciones y tensiones en las políticas de desmercantilización de la Revolución Ciudadana en Ecuador

Introducción

Mauricio

El objetivo de este artículo es identificar en qué medida las políticas económicas y sociales del Gobierno de la Revolución Ciudadana (RC) en el Ecuador (2007-2015) y su objetivo del Buen Vivir (BV) han contribuido a desmercantilizar la sociedad. Para ello se analizarán las principales políticas laborales, monetarias y financieras, y las relativas a los ingresos petroleros. Se discutirán también las contradicciones en estas políticas, así como los límites que las instituciones del capitalismo global imponen a la soberanía de las políticas económicas de un país en desarrollo como Ecuador, verdadero laboratorio de ideas desde que el BV detonó un amplio debate sobre sus significados políticos, orígenes intelectuales y proyección internacional (Domínguez, Caria y León, 2017), que ha revitalizado la discusión más amplia, y que desborda los objetivos de este artículo, entre neodesarrollistas postneoliberales (acusados de neoextractivistas) y postdesarrollistas (Domínguez y Caria, 2016; Cubillo, Hidalgo y García, 2016).

El Buen Vivir (BV) en el Ecuador, o vida plena, tiene tres dimensiones: la armonía de las personas, la armonía con la comunidad y entre comunidades, y la armonía con la naturaleza. Su mensaje es crítico con el crecimiento económico, la opulencia, el consumismo y el productivismo. El BV cuestiona el principio de “más es mejor” de las sociedades capitalistas y propone los principios alternativos de suficiencia y solidaridad, y en su dimensión operativa trata de definir un nuevo régimen de bienestar (Minteguiaga y Ubasart, 2015).

Siguiendo a Karl Polanyi (2006), se puede plantear la tesis de que el BV surge como un contramovimiento protector frente a los daños sociales y ambientales de la utopía neoliberal de la globalización (Munck, 2014; Streek, 2014: 54-59). Así, el BV buscaría políticas democráticas que protejan a la sociedad humana y la naturaleza de la tendencia autodestructiva del libre mercado. Para Polanyi (2006: 311-312), la sociedad subordinada al mercado (sociedad de mercado) trata al trabajo, la naturaleza y el dinero como si fueran mercancías cuando no lo son. En consecuencia, el tránsito de una sociedad de mercado a una sociedad con mercado implicaría la implementación de políticas de desmercantilización de estas mercancías ficticias.

La hipótesis principal que se intenta demostrar empíricamente es que el BV fue instrumentalizado por la RC para articular un proyecto político de desmercantilización del trabajo, el dinero y los recursos naturales. Dicho proyecto de contramovimiento asumido por la sociedad se encontró limitado -y esta es la hipótesis subordinada- en su coherencia por depender de la fase alcista de los precios del petróleo, que determinó también los límites de su autonomía cuando los precios cayeron y volvió a reemerger internamente el programa neoliberal que no había dejado de ser hegemónico a nivel global.

Para contrastar las hipótesis, se realiza una revisión detallada de las principales políticas laborales, políticas financieras y políticas de manejo de los ingresos petroleros implementadas por el Gobierno de la Revolución Ciudadana entre 2007 y 2015, y se las valora a partir del marco conceptual de las mercancías ficticias propuesto por Polanyi (2006). En particular, se analiza en qué medida tendieron las políticas laborales a proteger a los trabajadores, las políticas financieras a regular las instituciones financieras y administrar la liquidez de una economía oficialmente dolarizada, y las políticas de ingresos petroleros a captar las rentas de su principal recurso natural para el Estado y el financiamiento del gasto público. Adicionalmente, se distinguen las políticas llevadas a cabo durante el boom de los precios del petróleo de aquellas impulsadas desde la segunda mitad de 2014, en el marco de una caída permanente de los ingresos petroleros.

El artículo contiene cuatro secciones adicionales. En la primera se discute la noción de Buen Vivir de la Constitución ecuatoriana y se le relaciona con los conceptos de mercancías ficticias y desmercantilización de Polanyi (2006). La segunda describe los antecedentes del neoliberalismo a nivel global y en Ecuador. En la tercera sección se presentan los resultados del análisis de las políticas laborales, financieras y de ingresos petroleros a la luz del marco conceptual polanyiano. La última sección expone las conclusiones y discute las contradicciones y tensiones que enfrentan las políticas de la Revolución Ciudadana.

1. El Buen Vivir desde la mirada de Karl Polanyi

A partir de la Constitución del Ecuador de 2008, se entiende el BV como el goce efectivo de los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, y el ejercicio de sus responsabilidades, en un marco de democracia participativa, convivencia armónica ciudadana y convivencia armónica con la naturaleza, en el que prevalece el bien común y el interés general. La vida armónica con la naturaleza implica la garantía de sus derechos reconocidos en la Constitución (León, 2015: 35). El BV es una concepción holística de la vida que considera al ser humano como un ser social y parte de la naturaleza (Coraggio, 2014).

La corriente indigenista del Sumak Kawsay es la que se relaciona más directamente con el pensamiento de Karl Polanyi (León, 2015: 57), tal y como lo interpreta Block (2006: 29) al referirse al enfoque moral de la economía que rigió durante siglos, según el cual se otorgó “a la naturaleza y a la vida humana una dimensión sagrada”, que es totalmente opuesta a la institución del mercado autorregulado, “una utopía total”, porque su perduración en el tiempo lleva a la aniquilación de “la sustancia humana y natural de la sociedad” (Polanyi, 2006: 49).

En efecto, Polanyi (2006: 122-123) considera que el trabajo, la tierra y el dinero no son mercancías debido a que no han sido producidas para su venta: el trabajo son los seres humanos, la tierra es la naturaleza y el dinero un signo social de poder adquisitivo (Rendueles, 2015: 186). Pero al tratarlas “como si” lo fueran se incurre en una ficción, de ahí que las denomine mercancías ficticias para distinguirlas de las mercancías genuinas. El contramovimiento, por su parte, es la transformación de una sociedad de mercado hacia una sociedad con mercado, donde los mercados están arraigados o integrados a la sociedad (Polanyi, 2006: 312; Coraggio, 2014: 114), y de una sociedad que domina y daña la naturaleza hacia una sociedad que la cuida y protege respetando sus derechos.

En términos de Polanyi, esta transformación implica la desmercantilización de las mercancías ficticias (trabajo, tierra/naturaleza y dinero), es decir, la fijación de sus precios y de las condiciones contractuales esenciales fuera del mercado, haciendo que los contratos laborales sean públicos/colectivos, que la tierra y los recursos naturales estén regulados por el Estado y se admitan formas de propiedad y tenencia no privadas, y que el control del dinero pase a ser una función esencial del Gobierno (Polanyi, 2006: 311-312). Por tanto, un sistema económico para el BV, en tanto nuevo régimen de desarrollo, requiere la formulación de instituciones sociales que restauren el control social sobre la economía de mercado, es decir, que arraiguen la economía a la sociedad y a la naturaleza y que, por ende, restrinjan y regulen los mercados de las mercancías ficticias, provean bienes públicos, apliquen medidas distributivas y redistributivas, y promuevan formas de organización económica no mercantiles[1].

2. Neoliberalismo global y neoliberalismo en Ecuador

Polanyi tituló su obra cumbre La gran transformación para dar cuenta del ascenso de la utopía del liberalismo económico a escala global en el siglo XIX e inicios del XX que acabó provocando el derrumbe civilizatorio. Luego de la edad dorada de la socialdemocracia entre la segunda posguerra mundial y finales de la década de 1970, que impuso ciertos límites al liberalismo económico y al capital (Wahl 2011: 35-39; Bhaduri, 2011: 51), la utopía de la globalización neoliberal, aprovechando el colapso del comunismo y la revolución de las TIC, eliminó las regulaciones al crédito y la inversión; promovió la libre movilidad del capital, el libre comercio y los tipos de cambio flexibles; atacó las leyes laborales y la contratación colectiva; y redujo el sector público (Wahl, 2011: 45-48). El capital volvió a ganar terreno al trabajo gracias al desplazamiento de la tributación desde el primero al segundo y desde el ahorro al consumo (Khan, 2012), y la financiarización de la economía, basada en la creencia en los mercados financieros autorregulados, condujo a la crisis financiera del Atlántico Norte (Ocampo, 2014: 5) que está llevando hacia un nuevo estancamiento mundial. En este contexto, los Estados compiten en “concursos de belleza” por atraer inversión extranjera directa, ofreciendo un buen “clima de inversión” con bajos costos laborales e impuestos y con políticas que no fastidien a los mercados mundiales de capital y divisas (Bhaduri, 2011: 57-61). La globalización neoliberal limita las políticas económicas nacionales mediante un conjunto de instituciones como la Organización Mundial del Comercio (OMC), los tratados de libre comercio, los tratados bilaterales de inversión, las reglas de la financiación y reestructuración de la deuda soberana, las calificadoras de riesgo y el riesgo país, y los organismos multilaterales de crédito que promueven las políticas del “Consenso” pro mercados autorregulados y donde se juega con las cartas marcadas por los países desarrollados (Ghosh, 2015).

El Ecuador no fue ajeno a la influencia de las políticas neoliberales que se desataron en la década de 1980. Fue entonces cuando la crisis de la deuda externa abrió el espacio para las políticas de estabilización y ajuste que contrajeron la demanda doméstica y los salarios. En la década de 1990 se liberalizó el comercio (1990-1992), se ingresó a la OMC (1995), se liberalizó y desreguló el sistema financiero (1994), y se flexibilizó el mercado laboral (1990 y 1998). La desregulación financiera, junto a choques externos (fenómeno de El Niño, 1997-1998) y la caída del precio del petróleo (1998), provocaron una crisis bancaria y cambiaria profunda con altos costos sociales en términos de desempleo, pobreza, desigualdad y emigración de ecuatorianos a Europa y EE.UU. A inicios del año 2000, el Gobierno de Jamil Mahuad, poco antes de su derrocamiento, decidió dolarizar oficialmente la economía para resolver la tormenta perfecta en que la liberalización del sector financiero había metido al país. En los años posteriores, después de dos décadas perdidas de crecimiento, se adoptó una serie de medidas económicas ortodoxas para afianzar el nuevo y rígido esquema monetario y flexibilizar más el mercado laboral (2000, 2004 y 2006). El precio del petróleo empezó a recuperarse desde 2003 y en 2004 entró en operación el nuevo oleoducto de crudos pesados (OCP), lo que mejoró los ingresos petroleros y amplió el espacio fiscal. Pero, pese a la estabilización económica y recuperación del crecimiento entre 2000 y 2006 (2,3% en términos constantes de PIB per cápita), el país enfrentó un período de alta inestabilidad política. A partir de 2007, el crecimiento con redistribución fue la tónica dominante (2,5% de crecimiento del PIB per cápita entre 2007 y 2014) de una nueva etapa de estabilidad política con el Gobierno de la RC, presidido por Rafael Correa, quien ganaría luego varias elecciones presidenciales sucesivas. En 2007, un conjunto de movimientos ciudadanos, sociales e intelectuales, críticos de las políticas neoliberales y de sus deletéreos efectos económicos y sociales, apoyaron la candidatura presidencial de Rafael Correa y su programa de políticas progresistas y heterodoxas. Fue, en términos de Polanyi, un contramovimiento protector de la sociedad frente a las políticas neoliberales.

3. Revolución Ciudadana y desmercantilización: 2007-2015

Entre 2007 y 2015, durante el gobierno de Rafael Correa, se aprobaron una nueva Constitución y sendos Planes Nacionales para el BV que establecieron la visión y los objetivos estratégicos de desarrollo del país. El sector capitalista empresarial perdió poder. Un paquete de políticas públicas deliberadas sirvieron a este fin: la descorporativización (eliminación de la participación de grupos de interés, especialmente del sector empresarial, en los cuerpos colegiados de las entidades públicas), la política laboral activa pro trabajadores, el cambio a favor del Estado en la distribución de las rentas petroleras, la regulación del sistema financiero y los controles de capital, y una Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado (2011) para “evitar, prevenir, corregir, eliminar y sancionar” el abuso de posición, las prácticas colusorias, restrictivas y desleales.

A esto se debe agregar la creciente participación del Estado en la economía, tanto en el gasto social (proveedor/financiador de servicios sociales), la inversión pública y las empresas públicas. Hubo un aumento en el componente social de los salarios a través de las políticas de educación, salud y vivienda. El Estado ganó autonomía relativa respecto de los grupos tradicionales de poder económico y apareció una nueva tecnoburocracia nacionalista y progresista que adquirió una creciente autoridad en la toma de decisiones de política económica y social, en un escenario en el que las burocracias internacionales del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial dejaron de influir.

Así, en el período 2007-2014, los salarios medios aumentaron por encima de la productividad laboral por hora (6,3% y 4,3%, respectivamente) y creció el componente social del salario a través del aumento del gasto social en educación, salud y bienestar social (de 4,0% a 7,1% del PIB). Mejoró la distribución funcional del ingreso a favor de los trabajadores (de 33% a 39% del valor agregado bruto) y se redujo la desigualdad personal del consumo per cápita (de 0,456 a 0,408). La combinación de un mayor crecimiento, políticas redistributivas y las mejoras en el mercado laboral contribuyó a la caída de la pobreza por consumo de 38,3% a 25,8%; 7,1 puntos porcentuales de la reducción se explican por el efecto redistribución y 5,4 por el efecto crecimiento (INEC, 2016).

4. Conclusiones

Se puede considerar al Gobierno de la RC como un Gobierno postneoliberal. El marco conceptual proporcionado por Polanyi permite identificar un conjunto de políticas económicas y sociales que se han orientado, aunque no sin contradicciones, hacia una desmercantilización del trabajo, el dinero y el petróleo. Sin embargo, estas se asemejan más a una perspectiva polanyiana “suave” que no afectó la lógica capitalista (intervencionismo estatal al estilo de los Estados de bienestar capitalistas y desmercantilización parcial) antes que a una perspectiva polanyiana “dura” (socialismo con mercados para las mercancías genuinas y desmercantilización plena de las mercancías ficticias) (Dale, 2010). Esto a pesar de la retórica del socialismo del siglo XXI y de la expedición de normas y políticas para la economía popular y solidaria. Para Polanyi se requiere algo más que el Estado; se necesitan instituciones democráticas de productores y consumidores autoorganizados, una expansión radical de la democracia económica (Bockman, Fischer y Woodruff, 2016).

Las principales contradicciones han sido señaladas insistentemente por los críticos de la izquierda postcapitalista y, con el cambio de ciclo, son más evidentes ante el giro pragmático que impone la crisis (Acosta y Cajas, 2015): a los elevados beneficios de la banca privada (que ha mantenido intacta su estructura oligopólica) durante la RC se unen ahora cierta flexibilización de los contratos de trabajo (aunque amortiguada con el anuncio del seguro de desempleo) y la apuesta por la megaminería en sustitución del extractivismo petrolero.

Ciertamente, las políticas de desmercantilización se apoyaron en el boom de precios del petróleo y la depreciación internacional del dólar estadounidense, tendencias que permitieron levantar las restricciones que impone la dolarización oficial de la economía a las políticas progresistas y que generaron mayor autonomía relativa del Gobierno respecto de las instituciones neoliberales globales. El fin del auge cambió la situación y el Gobierno tuvo que reducir el gasto público ante las restricciones de liquidez por la caída de los ingresos petroleros y frente a las dificultades de financiarlo en el mercado internacional al haber aumentado significativamente el riesgo país (llegó a superar los 1.400 puntos básicos); tuvo también que promover la suscripción de un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea y hacer más atractivas las condiciones para la inversión extranjera directa (Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera, de diciembre de 2015) con énfasis en sectores como la minería; modificó regulaciones para mejorar la rentabilidad bancaria; aprobó la Ley Orgánica para la Optimización de la Jornada Laboral y Seguro de Desempleo para flexibilizar el trabajo, y aceptó la posibilidad de contratar un crédito, de ser necesario, con el FMI. Este giro “pragmático” en las políticas confirma la rigidez del esquema monetario de la dolarización. El error de Correa, según algunos economistas, como el coreano Ha-Joon Chang (paradójicamente el economista de cabecera del Presidente), fue no haber abandonado la dolarización en el momento de auge (BBC, 2016).

La RC se ve enfrentada, así, a varias tensiones internas: entre la aspiración a la industrialización y la sostenibilidad fuerte de los recursos naturales (por mucho que el desarrollo sostenible en su versión débil se haya logrado, como muestra la última cifra de ahorro neto ajustado del Banco Mundial); entre la estructura económica actual y la nueva estructura hacia la que se pretende transitar, que implica impulsar nuevas actividades económicas intensivas en capital humano y conocimiento; entre gestionar en el corto plazo una economía capitalista que busca liberarse de la trampa de renta media y el cambio estructural de largo plazo, es decir, entre la continuidad política del día a día y el objetivo de cambiar la sociedad; entre capital y trabajo por la necesidad del cambio de matriz productiva que requiere inversión privada nacional y extranjera y la transformación estructural que incluye además una sociedad más equitativa y meritocrática; entre democracia electoral y democracia deliberativa; entre posiciones postneoliberales y postcapitalistas en la izquierda.

En suma, la RC enfrenta el reto de conservar los avances logrados, distribuir el costo de la crisis sobre la población más pudiente, emprender un cambio estructural de la economía hacia una menor dependencia de los productos primarios que faculte la creación de empleos de calidad con protección social, y corregir así el desequilibrio del doble movimiento de Polanyi que ha introducido la crisis.