Recibido: 1 de mayo de 2020; Aceptado: 3 de noviembre de 2020
Aplicaciones de un marco analítico para el estudio de la construcción social de grupos meta en el diseño de políticas
Applications of an Analytical Framework for the Study of the Social Construction of Target Groups in Policy Design
Este artículo presenta una explicación del marco analítico de Helen Ingram y Anne Schneider y expone tendencias de su aplicación en investigaciones empíricas donde las políticas públicas son objeto de análisis. Para tal fin se realizó un análisis de setenta y cinco referencias bibliográficas anglófonas entre 1993 y 2020, utilizando ocho criterios de revisión documental. Se destacan tres resultados: omisión de argumentos de causalidad explícitos para sintonizar el marco con las intenciones investigativas, ambigüedad en la instrumentalización de la propuesta como “marco o teoría”, y pluralidad en la utilización de los tipos ideales en tanto categorías descriptivas de la posición de grupos-meta.
Palabras clave
Política Pública, Diseño de Políticas, Grupos Sociales, Análisis Social.Resumen, traducido
This article presents an explanation about Helen Ingram and Anne Schneider´s analytical framework and discusses trends in an empirical research where public policy is the subject of analysis. To this end, an analysis of 75 Anglophone bibliographic references between 1993 and 2020 was carried out, using eight (8) criteria for documentary review. Three (3) results stand out: omission of explicit causality arguments to attune the framework to the research intentions, ambiguity in the instrumentalization of the proposal as a “framework or theory”, and plurality in the use of ideal types as descriptive categories of the position of target groups.
Keywords
Public Policy, Policies Planning, Social Groups, Social Analysis.1. Introducción y presentación de la propuesta de Ingram y Schneider
Inserción epistémica
Ingram y Schneider están vinculadas a una comunidad epistémica postpositivista, caracterizada por incorporar en el análisis de políticas, premisas axiológicas normativas, relacionadas con la profundización de la democracia, en el marco de distorsiones comunicativas sistemáticas derivadas de asimetrías en el conocimiento (análisis crítico de políticas). Desde esta comunidad, también se desarrollan formulaciones teóricas que, inspiradas en el concepto de “moralidad democrática”, conciben un proyecto participativo en el análisis de política, en oposición a su orientación “técnica” o de racionalidad instrumental (análisis participativo de políticas) (DeLeon, 1994 y 1995; Ingram, Schneider y DeLeon, 2016; Stone, 1988; Dryzek, 1989; Forester, 1993; Smith e Ingram, 1993; Ingram y Schneider, 2006).
Esta comunidad está influenciada por las reflexiones de Laswell acerca de la orientación de las políticas como estrategia para el mejoramiento de las condiciones de vida de los gobernados; desde esta arista, el diseño deberá estar caracterizado por racionales éticos que prevengan la distorsión comunicativa en los discursos que sostienen la política. Para tal finalidad, el diseño se concentra en la resolución efectiva y eficiente de problemas colectivos; otorga un tratamiento equitativo a los sujetos; reconoce su dignidad y convoca a un ejercicio activo y responsable de la ciudadanía (Laswell, 1956a, 1956b, 1957, 1965, 1971 y 2017).
Ingram y Schneider reflexionan desde un contexto que describen como: “crisis de la democracia” en los Estados Unidos. Se trata de una situación en el que las políticas [policies] están influenciadas por una política [politics] caracterizada por la competición, la corrupción, la demagogia y la ideología. Desde este lugar, las políticas [policies] estarían sirviendo, cada vez más, a intereses limitados en vez de promover el interés público (Ingram y Schneider, 1997).
Para esta comunidad, la concepción positivista sobre la neutralidad valorativa y eficiencia instrumental, tanto en el diseño como en el análisis de políticas, se encuentra sustentada en una falacia lógica. Esto se debe a que los diseñadores de política estructuran sus caminos de acción y decisión, utilizando su interpretación axiológica del mundo. La falacia tiene el efecto de circunscribir los procesos decisionales a la eficiencia económica; reducir la política y su discusión a un plano discursivo de carácter técnico-instrumental; reforzar el control burocrático sobre la vida de las personas y encubrir el debate democrático sobre la calidad de las políticas, en términos de los consensos o disensos valorativos que ella expresa (Dryzek, 1989).
De acuerdo con Ingram y Schneider (2005) las políticas públicas son una herramienta a través de la cual, los gobiernos pueden explotar, inscribir, incrustar, institucionalizar o cambiar construcciones sociales; se trata de un proceso que amalgama prácticas discursivas, de las que se derivan una regulación de los recursos “instrumentales” y “simbólicos” con los que se definen las capacidades e intereses de los grupos afectados por las intervenciones públicas (Pierson, 1993). Desde esta aproximación, el diseño de políticas también tiene efectos sobre las agendas, identidades e intereses de los actores, puesto que su contenido refleja una toma de postura frente a lo que socialmente se interpreta como “deseable”, “normal” y “justo”. En este lenguaje, las políticas pueden canalizar o constreñir la agencia, definir incentivos y generar redistribución de bienes, por eso mismo, pueden transmitir señales simbólicas que pueden exacerbar o pacificar a los ciudadanos o invitar a la rebelión o legitimación de los arreglos distributivos gubernamentales existentes (Soss y Schram, 2007).
El diseño de políticas públicas es una práctica contingente y situada en una contienda política marcada por intereses en competencia y conflictos ideológicos. Su afincamiento al diseño de políticas, parte de reconocer que las políticas contienen arquitecturas internas que acompasan objetivos y metas con instrumentos y medios multinivel; este posicionamiento es diferente del modelo cíclico de acercamiento (Jones, 1970), en tanto no produce una segmentación o etapización de las políticas, sino la interpretación sistemática de la interacción de actores, contexto e instrumentos a través de un modelo de causación, evaluación e intervención (Linder y Peters, 1987). Concretamente, el aporte central de las autoras consiste en vincular componentes cargados de valor con elementos del diseño (construcción social, capacidad política, racionales, asunciones), a diferencia de otras disecciones que se agotan en elementos puramente racionales e instrumentales.
¿Se trata de un marco o de una teoría?
Es pertinente diferenciar el marco analítico de las teorías sobre el diseño de políticas contenidas en la propuesta de Ingram y Schneider. De acuerdo con Ostrom (2010: 28), los marcos organizan las investigaciones proveyendo la lista más general de variables que deben usarse para analizar los tipos de arreglos institucionales que confeccionan las políticas. Un marco brinda un lenguaje meta teorético o un vocabulario interpretativo que permite organizar diagnósticos, prescribir interrogantes y comparar teorías para el estudio de un fenómeno político o social; a su vez, los marcos proponen repertorios de variables para construir cadenas explicativas o interpretativas de la realidad, por tanto, ayudan a los analistas a generar las preguntas relevantes respecto a sus intereses de investigación. Por su parte, las teorías consisten en un grupo de proposiciones lógicamente ligadas entre ellas que contienen relaciones analíticas entre conceptos, variables e indicadores. En este sentido, las teorías permiten formular hipótesis específicas sobre el funcionamiento de los fenómenos sociales. Las teorías están contenidas en los marcos y permiten fijar trayectorias explicativas a partir de la selección de variables y su concatenación analítica. A partir de estas se pueden elaborar supuestos interpretativos, relaciones causales e interpretaciones sobre el mundo y sus transformaciones (Balme y Brouard, 2005). Las teorías son necesarias para que un analista realice un diagnóstico de un fenómeno, explique sus procesos y prediga resultados (Ostrom, 2010). En Ingram y Schneider se puede encontrar un marco del diseño como objeto de investigación y dos explicaciones teóricas: una sobre la manera en que el contexto modula el proceso creativo de las políticas y otra sobre los efectos del diseño sobre el contexto social.
El marco analítico
El marco analítico de Ingram y Schneider (1997) permite abordar problemas de investigación relacionados con los siguientes interrogantes: ¿Por qué las políticas públicas asignan beneficios a ciertos grupos poblacionales, mientras que otros son receptores de restricciones? ¿Cuál es el rol del diseño en la representación de los ciudadanos como sujetos merecedores y titulares de garantías jurídicas y políticas? ¿Cómo incluir los valores en el análisis de políticas públicas? ¿Cómo introducir las relaciones de poder en una investigación de políticas públicas? ¿Cuál es el efecto del diseño de políticas sobre la democracia y la ciudadanía? (Ingram y Schneider, 2005). Estas preguntas tienen sentido, cuando se piensa sobre la manera en que los grupos dominantes en una sociedad se construyen a sí mismos e identifican sus intereses, pero también, respecto a la forma en que representan a aquellos grupos que observan como reto o amenaza, para la preservación del poder y el mantenimiento del statu quo.
Además, el citado marco analítico plantea un encadenamiento analítico de tres instancias causales: contexto de la política, diseño de política y contexto social (Gráfico 1). La conexión causal entre dichos escenarios está esbozada en una lógica secuencial, en la que se explica el efecto de la primera sobre la segunda; la segunda sobre la tercera y la tercera sobre la primera para la repetición del ciclo, si bien esta explicación pareciera evidenciar una interpretación lineal y plana de procesos sociales, lo cierto es que tanto el contexto de política como el contexto social están vinculados a través de un anidamiento estructural que implica un intercambio de información constante, así como el cambio en cada una de las tres instancias no se produce en una secuencia que transcurre linealmente en el tiempo (en el sentido de agotarse totalmente cada entidad hasta continuar con la siguiente), sino que su interacción se efectúa a través de un proceso -constante- de retroalimentación [feed-back] y ultralimentación [feed-forward]. En esta narrativa, el contexto social se inscribe en las políticas en la misma trama temporal en la que el diseño genera transformaciones en variables contextuales.
Los vínculos entre las instancias están explicados a través de acciones que sirven como vínculo entre las variables de cada entidad y conectores intermedios que permiten capturar los rastros de las interacciones. El contexto del asunto enmarca la dinámica del diseño de política, afectando el modo en que se encuadra el asunto de la política, se producen los arreglos de agenda, se calculan las oportunidades y riesgos, se ejercita el liderazgo y se decide el nivel de novedad o transferencia que operará en el diseño. En segundo lugar, el diseño de la política se aplica en la dinámica en el contexto, afectando las experiencias de los destinatarios, expresando patrones de participación, y emitiendo mensajes, interpretaciones y lecciones acerca del funcionamiento general de las instituciones y el rol de los ciudadanos. Por último, el contexto social encuadra la dinámica del contexto del asunto de la política, a través de la distribución de conocimiento social que enmarca los eventos, grupos, conocimiento y condiciones sociales relevantes para articular el lenguaje con el que se expresa la problematización sobre la que está planteada el asunto de política.
Gráfico 1
Ingram y Schneider presentan las relaciones entre las entidades de su marco analítico, explicando el diseño como un factor determinante (variable independiente) y el contexto social como un resultado (variable dependiente) del diseño. Según las autoras, el contexto del asunto de política puede ser caracterizado observando al menos tres variables o elementos: construcción social, poder político, instituciones y cultura institucional. La construcción social abarca los grupos poblacionales que serán sujetos de la política y al conocimiento. La construcción social se entiende como las imágenes, estereotipos y creencias que confieren identidad a las personas y las conecta con la recepción de beneficios y restricciones; el conocimiento se refiere al modo en que los hechos, experiencias, creencias y eventos son construidos y certificados como verdad en un escenario determinado. El poder se refiere a la capacidad de movilización de los grupos poblacionales en el subsistema de política y la posibilidad de validar una acción política como una oportunidad o un riesgo. Las instituciones, son entendidas como los patrones -formales e informales- de relacionamiento e interacción entre las “legislaturas”, “las cortes”, “las agencias administrativas” y “las organizaciones no gubernamentales”. Por último, la cultura institucional se refiere a los valores y normas que permean los estilos de decisión y las ideas acerca de los comportamientos esperables y el tipo de política que se requiere ante determinada situación problémica (Ingram y Schneider, 1997).
Así el diseño toma forma a través de procesos dinámicos que vinculan características del contexto, actividades de decisión humana y agencia. Se trata de un proceso de interrelación entre: a) metas y problemas, b) agentes y estructuras de implementación, c) grupos-meta, reglas e instrumentos y d) racionalizaciones y supuestos. Las reglas, instrumentos, racionales y asunciones vertebran el marco que define los problemas, las metas, los grupos-meta, los agentes y las estructuras de implementación.
En coherencia con su intención de vincular los valores públicos al análisis de políticas, las autoras presentan el contexto social, enfatizando el efecto que sobre aquel tienen las políticas públicas; en esa perspectiva, las variables que permiten rastrear detonaciones del diseño respecto al contexto son: instituciones democráticas, la justicia, los usos y prácticas de resolución de problemas y la ciudadanía.
En cuanto al primer elemento, Ingram y Schneider plantean, desde una posición prescriptiva, que las políticas públicas deben fortalecer las instituciones democráticas posibilitando la rendición de cuentas, el acceso de los ciudadanos a las discusiones institucionales y la generación de modelos comunicativos y de interacción entre decisores y ciudadanos. Respecto a la justicia, las autoras revindican el planteamiento de Laswell en relación con la vocación de las políticas para solventar situaciones problemáticas que afectan la ciudadanía. Los usos y prácticas de resolución de problemas se refieren a la garantía de la igualdad ante la ley, la distribución de bienes y servicios con base en la igualdad, equidad, necesidad, mérito, así como el rechazo de la crueldad, el engaño y las acciones humillantes; finalmente, las autoras hacen especial énfasis en el cuarto componente: las políticas tienen un impacto en la ciudadanía cuando crean desigualdades en la participación política y reifican la representación de ciertas poblaciones como merecedores y no merecedoras.
Sin embargo, el marco no ofrece un argumento ontológico de causación y causalidad explícito. Si bien por la anidación entre contexto y diseño puede inferirse una secuencia causal dialéctica en el análisis de sus relaciones, no hay una formulación teórica que aborde el efecto de cierto posicionamiento ontológico sobre la conceptualización causal que se propone. Bajo un principio de pluralidad metodológica, es evidente que la teoría ofrece múltiples formatos causales para producir y validar explicaciones académicas; de este modo, si el núcleo de un marco es la explicación causal del diseño y el contexto, ergo, hay un problema práctico que sortear con independencia del situamiento del investigador: el contexto afecta la manera en que las fuerzas causales producen sus efectos, por lo que los resultados de política son irregulares y fuertemente impredecibles; esta situación, compromete la posibilidad de generar relaciones empíricas estables en las investigaciones (Bhaskar, 1978; Fontaine, Medrano Caviedes y Narváez, 2019: 44).
A nivel ontológico, capturar y resolver el anterior problema, requiere un argumento de causación en la que se explicite la manera en la que el investigador accede al conocimiento sobre estructuras, eventos y fuerzas causales En particular, si su estudio explica o interpreta relaciones necesarias y/o contingentes (Fontaine …[et al], 2019); derivado de lo anterior, un argumento de causalidad explicita si la relación entre las entidades analíticas se da a través de contrafactuales o mecanismos y si las tramas causales son regulares o singulares (Beach y Pedersen, 2016).
Las teorías
En el marco de Ingram y Schneider se pueden distinguir al menos dos teorías de rango medio: una para la predicción de la distribución de beneficios y restricciones en el diseño de políticas y otra para establecer efectos del diseño sobre el contexto. La primera es la construcción social de los grupos-meta y los contextos degenerativos de diseño. La segunda corresponde a los efectos feed- forward del diseño de las políticas. Ambas están entrelazadas, pero se orientan hacia intereses de investigación distintos.
La teoría de la construcción social de los grupos-meta y los contextos degenerativos de diseño
Las políticas públicas articulan categorizaciones cognitivas que calibran focalizaciones sobre un grupo poblacional; en otras palabras, al ensamblaje de un sujeto destinatario de política, le es intrínseco un proceso de representación social en el que se comprimen valoraciones normativas que sirven como justificación para la distribución de beneficios y restricciones en colectivos poblacionales. Esencialmente, la teoría se concentra en explicar la construcción de un grupo social como un grupo meta de política.
Partir desde este lugar implica pensar en la tendencia social de los individuos a la asociatividad y las pugnas que surgen de este proceso. En efecto, los grupos poblacionales se enfrentan en contiendas para la consecución de beneficios; en otras palabras, están inmersos en la búsqueda por constituirse como receptores de bienes, servicios e incentivos estatales; en este camino, aportes de la sociología y la antropología, explican prácticas sociales en la que los sujetos construyen el grupo al que pertenecen como positivo y con un estatus superior, en comparación con otros grupos frente a los que no hay identificación o pertenencia (Monroe, Hankin y Bukovchik Van Vechten, 2000). En concordancia con ello, los sujetos tienden a maximizar o exagerar la diferencia para distinguir su grupo de otros, independientemente de si el proceso reporta o no ganancia (Tajfel, 1970). En suma, se trata de “economías de alteridades” (Restrepo, 2004), que crean fronteras discursivas o representaciones políticas entre las “mayorías” y las “minorías”, los “marcados” y “no marcados” por los regímenes de opresión, produciendo fórmulas de representación que sostienen relaciones de poder. La localización de los individuos en grupos sociales y las relaciones de oposición y marcamiento que surgen entre grupos, permiten hilvanar la discusión del poder en el diseño de políticas. La teoría acoge el esquema clásico de las tres “dimensiones” o “caras” del poder (Bachrach y Baratz, 1962) y enfatiza su distribución asimétrica. Por lo anterior, las políticas públicas retroalimentan la generación de nuevas políticas públicas y envían mensajes a los ciudadanos cuyo efecto es que afectan sus prácticas de participación y son creadas en un ambiente político de incerteza. Las postulaciones sobre la construcción social permiten presentar la teoría como una fórmula explicativa del diseño, en el que los actores no pueden procesar toda la información relevante para tomar decisiones y, por tanto, acuden a modelos heurísticos para simplificar su interpretación de la realidad. En esta línea, los actores proceden con sesgos cognitivos, desarrollando una propensión a considerar la información consistente con sus creencias previas; en suma, la teoría reconoce que los individuos utilizan las construcciones sociales de manera evaluativa. La teoría permite ensamblar hipótesis sobre la forma en que el Estado mantiene los lugares de fortaleza y debilidad para los grupos poblacionales que interactúan en un sistema político determinado. Los contextos degenerativos de diseño están caracterizados por asimetrías en las relaciones de poder y usos estratégicos de las construcciones sociales para exacerbar las diferencias ente grupos poblacionales y mantener privilegios y sumisiones. En este entorno, las políticas distribuyen beneficios y restricciones sobre los ciudadanos, de acuerdo con el grado de capacidad de influencia política y la construcción social positiva o negativa los potenciales grupos-meta. Las autoras proponen cuatro tipos ideales de grupos-meta como resultantes de las posibilidades de interacción entre los factores explicativos: “aventajados”, “aspirantes”, “dependientes” y “desviados” (Ingram y Schneider, 1993, 1997, 2005 y 2015). La teoría de los efectos feed-forward del diseño de las políticas La segunda teoría, está enfocada en explicar los efectos de las políticas públicas en relación con los mensajes que emite y la racionalidad que devela en relación con la ciudadanía, la justicia social y la democracia. La propuesta está anclada al movimiento teórico que ha explorado ampliamente el efecto de retroalimentación que tienen las políticas públicas (Schattschneider, 1960; Lowi, 1964 y 1972; Bobrow y Dryzek, 1987; Pierson, 1993; Mettler y Soss, 2004; Soss y Schram, 2007; y Campbell, 2012). Sin embargo, cuando se considera el diseño como variable independiente que afecta la dinámica política y la futura acción política, entonces, las autoras consideran apropiado hablar de efectos ultractivos y no retroactivos; por esta razón, inscriben la categoría del “efecto feed-forward”. Es subyacente a esta teoría la consideración del rol del Estado en la génesis de grupos sociales, es decir, las prácticas políticas y administrativas no solo reaccionan ante los límites, intereses, normas e identidades de un grupo social existente, sino que ayudan a construir, reproducir y transformar sus características en esta dinámica, la representación social de un grupo poblacional que realiza una política, simultáneamente responde a condiciones sociales, pero también las constituye, es decir, se trata de una función social estructurada y estructurante (Bourdieu, 1985). El quid de la teoría consiste en que el tratamiento de los grupos-meta tiene efectos duraderos, tanto sobre aquellos focalizados por la intervención administrativa, como por aquellos beneficiarios o perjudicados por los códigos conductuales que promueve la política. Específicamente, las políticas públicas tienen efecto sobre el comportamiento político (Mettler, 2005; Soss, 1999) y las actitudes políticas (Wlezien, 1995; Morgan y Campbell, 2011; Soss y Schram, 2007). Campbell (2003 y 2012) ha demostrado en el caso específico de las políticas sociales, que su efecto sobre los grupos-meta se expresa en tres formas: a) aumentando o disminuyendo los recursos políticamente relevantes para la movilización de demandas, b) afectando los sentimientos de vinculación política de los actores sociales con sus agendas y c) afectando los patrones de movilización política. En síntesis, las políticas impactan la realidad, generando nuevos estándares de participación, cierres y aperturas institucionales; en esta lógica, las políticas producen efectos políticos, en términos de permear los escenarios en que se tramitan intereses, pretensiones y agendas, así mismo, también sirven como “legados” que influencian el nacimiento de nuevos diseños de política. Esta teoría ha abierto cuatro frentes investigativos: el primero se centra en la producción de grupos-meta e indaga la distribución de beneficios y restricciones a partir de la construcción social que articula el diseño (Campbell, 2002, 2003; Soss, 2005; y Mettler y Soss, 2004). El segundo, implica el estudio de las reglas e instrumentos específicos de distribución de recursos a través de las políticas (Pierson, 1993). El tercero se centra en los mensajes que emite la política y el efecto que ellos tienen, en la forma en que los ciudadanos encuadran los asuntos de política y sus percepciones acerca de la legitimidad e importancia de sus intereses en el espacio público. Finalmente, el último se concentra en los efectos del diseño sobre la participación democrática, incluyendo aspectos como la elegibilidad de los votantes, elaboración de boletas electorales, procedimientos de votación y el rol del dinero en la elección de candidatos (Schneider y Sidney, 2009).
2. Metodología
Procedimiento metodológico
Se surtieron dos procedimientos metodológicos interconectados. El primero consistió en la revisión de fuentes primarias y secundarias para dar cuenta de la composición de la propuesta de Ingram y Schneider que se presentó previamente. Así mismo, estos insumos se utilizaron para afinar el proceso de recolección de datos dirigido a describir las tendencias de aplicación del marco y nutrir las reflexiones finales sobre la prospectiva en su utilización en el análisis de políticas. El segundo se desarrolló seleccionando setenta y cinco referencias bibliográficas anglófonas para una revisión a profundidad. La muestra fue seleccionada a partir de los siguientes criterios: a) se trata de una investigación empírica; b) dicha investigación fue publicada entre 1993 y 2020; c) en la investigación, el objeto de análisis son las políticas públicas; d) la investigación aplica el marco analítico y/o las teorías de Ingram y Schneider; y e) se encuentran disponibles en una base de datos académica: Scopus en relación con los artículos; Google Scholar para los libros. La mayor parte de las referencias son artículos publicados en revistas. Sin embargo, se incluyeron dos libros. Uno es un compendio de artículos, en los que se da cuenta de la aplicación de la teoría de la construcción social y los efectos ultractivos de política, el otro es una compilación de artículos sobre producción de grupos-meta en el contexto europeo. La primera publicación fue incluida por tratarse de una obra gestionada por las autoras de referencia; la segunda, por ser un trabajo que ejemplifica la diseminación del marco y las teorías en el contexto europeo. En la búsqueda inicial se detectaron cinco referencias de artículos publicados en español, sin embargo, solo uno de los cinco trabajos estaba publicado en revistas indexadas por Scimago. Por tal motivo, se decidió integrar la muestra solo con textos publicados en inglés. La revisión fue filtrada utilizando los siguientes criterios de análisis:
1. Nominación de la propuesta. 5. Sector de política. 2. Grupo-meta. 6. Nivel de política. 3. País. 7. Teorías y Metodología. 4. Año de publicación. 8. Manejo de causalidad.
Referentes previos y estado de novedad Para elaborar este artículo se revisó el trabajo de Pierce, Siddiki, Jones, Schumacher, Pattison y Peterson (2014) en el que se elabora un estado del arte sobre la aplicación de la teoría de la construcción social de grupos-meta y la teoría de los efectos ultractivos de política. En esta perspectiva, este documento es una actualización y ampliación de dicho estudio. Los elementos de novedad en el presente texto residen en: a) la extensión del horizonte temporal de la búsqueda (1993-2020); b) la especialización de la revisión a investigaciones empíricas de análisis de políticas públicas; c) la inclusión de criterios de análisis causalidad; y d) la delimitación analítica del marco y su diferenciación respecto a las teorías sobre diseño de políticas.
3. Presentación de resultados
Sobre la distinción entre teoría y marco Las referencias analizadas permiten inferir que la mayor parte de los autores utilizan la propuesta de Ingram y Schneider como teoría (72%). Una parte minoritaria plantea su instrumentalización como “marco” (12%) y otra la expone como modelo (7%). En algunos casos aislados, los autores nominan la propuesta como “enfoque”, “esquema” y otros como “marco conceptual” o “marco teórico”. La estabilidad de estas cifras es relativa, puesto que la revisión evidencia que en algunas investigaciones se producen los siguientes conflictos interpretativos: · Se expresa que se está utilizando un marco, pero su despliegue evidencia la instrumentalización de la teoría de los grupos-meta (Dauda, 2010). · Se expresa que se está utilizando como marco, pero se omiten variables relevantes de aquel, especialmente las instituciones y la cultura institucional (Koski y Keating, 2018). · Se expresa que se está utilizando un marco, pero su despliegue evidencia la instrumentalización de la teoría de los grupos-meta y los efectos ultractivos de política (Sidney, 2005). · Se expresa que se está utilizando un enfoque, esquema, marco conceptual o marco teórico, pero su despliegue evidencia la instrumentalización de la teoría de los grupos-meta y los efectos ultractivos de política (Barbehön y Haus, 2008; Yates y Whitford, 2011; Urias y Yeakey, 2009; y Mettler, 2002). Sobre los grupos-meta En general las investigaciones utilizan los tipos ideales de los grupos-meta de tres maneras: la primera, examinando la distribución de beneficios y restricciones en un solo conjunto poblacional (v. gr. Mujeres); la segunda, indagando un solo grupo-meta, pero generando cruces con otros atributos para encontrar asimetrías en la distribución de beneficios y restricciones (v. gr. Mujeres heterosexuales con VIH vs. Internos con VIH); y la tercera, distribuye los actores de un subsistema de política en cada una de las cuatro posiciones que se obtienen al cruzar las variables de construcción social y capacidad política (v. gr. Actores del subsistema de vivienda).
Tabla 1
Sobre la diseminación internacional del marco y su horizonte temporal
Estados Unidos es el país en el cual el marco se aplicó en la mayor cantidad de casos (58), seguido por Canadá y el Reino Unido (4) y Francia (3). La frecuencia disminuye en el resto de países donde se ha identificado la aplicación del marco: Alemania, Suiza, Suecia y Japón (2 casos en cada uno); Italia, Países Bajos, Noruega, Dinamarca, Bélgica, Irlanda y Corea del Sur (1 caso en cada país.) El estudio realizado, evidencia variaciones en la aplicación del marco desde el año 1994 hasta inicios de 2020. Al respecto, es posible identificar trayectorias sostenidas de crecimiento en el número de investigaciones por año (el mayor en 2005) y momentos de decrecimiento (el mayor en 2006) (Gráfico 2)
Gráfico 2
Sobre el sector y nivel de la política
El marco se utiliza especialmente en el análisis de políticas sociales (62%), seguidas de políticas de migración (6,25%) y políticas punitivas o criminales (6,25%). Los porcentajes más bajos se encuentran en sectores de política tales como: empleabilidad, consentimiento sexual, tributarias, electorales, entre otros (Gráfico 3). La revisión bibliográfica también evidencia que el marco se utiliza mayoritariamente en el análisis de políticas nacionales (69,9%), seguido de políticas subnacionales (21,9%) y en menor medida en políticas locales (8,2%).
Gráfico 3: Sector de política
Sobre las teorías y métodos utilizados
Las investigaciones revisadas aplican la teoría de los grupos-meta y/o la teoría de los efectos ultractivos de política. La primera teoría fue aplicada en el 96% de las investigaciones indagadas. Este porcentaje incluye, tanto las investigaciones en las que la teoría se aplica sin otras vertientes complementarias, como aquellas en las que la teoría interactúa con otros enfoques y aproximaciones para nutrir la construcción del objeto analítico. Las articulaciones más comunes fueron las siguientes: teoría de grupos de interés, teoría de marcos, teoría de fijación de agenda, teoría de narrativas de política y teoría de la burocracia de calle. Otras teorías que solo aparecen en una sola investigación son las siguientes: teoría psicoanalítica, teoría del racismo implícito, teoría de la política social, incrementalismo, enfoque neoinstitucional organizacional y enfoque institucional centrado en el autor.
En cuanto a los métodos utilizados, no todos los trabajos describen explícitamente el método que se utiliza para producir resultados investigativos. En general, las investigaciones se dividen entre trabajos que aplican un solo método cualitativo, aquellas que aplican varios métodos cualitativos y otras que incluyen tanto métodos cuantitativos como cualitativos. La mayor parte de los documentos revisados presentan el método de análisis de contenido como estrategia metodológica principal, seguido de los métodos cuantitativos y los análisis comparados (Gráfico 4).
Gráfico 4
Sobre la dirección causal
No se encontraron investigaciones en las que se haya desarrollado un argumento ontológico de causación y causalidad de manera explícita (Jackson, 2016). Ante esta debilidad, el análisis se centró en inferir de las investigaciones el comportamiento del diseño como variable dependiente o independiente. Al respecto, se presentaron las siguientes modalidades causales: diseño como variable dependiente, diseño como variable independiente, diseño como variable dependiente e independiente y no derivación causal. En esta última categoría se incluyeron las investigaciones que no proponían interacción causal entre las instancias (contexto-diseño/diseño-contexto) sino que, o describían la dinámica política de alguna entidad en particular (Abbie, 2012) o generaban argumentos causales al interior de una sola entidad (Gollust y Lynch, 2011). En mayor medida, las investigaciones se inclinan por utilizar el marco analítico de Ingram y Schneider asumiendo el diseño de políticas como variable dependiente (Gráfico 5).
Gráfico 5
4. Discusión de resultados
En el acápite teórico fue explicado que el quid del marco de Ingram y Schneider consiste en la anidación analítica de tres instancias causales: el contexto social, el contexto del asunto y el diseño de política. Lieberman (1995) ha criticado la capacidad analítica del marco de Ingram y Schneider para generar inferenciales causales, en tanto las relaciones entre sus variables son endógenas. De acuerdo con el autor, cuando la secuencia analítica plantea la construcción social de los grupos poblacionales como variable explicativa del diseño, se omite que el diseño es -en parte- detonador de efectos causales sobre la construcción social de grupos poblacionales; por tanto, se produce un sesgo en la estimación de efectos causales (King, Keohane y Verba, 1994: 185).
Si bien este argumento confunde grupo-social con grupo-meta y reduce la noción de causalidad a una meramente probabilística, lo cierto es que la propuesta de Ingram y Schneider carece de una argumentación ontológica que, transparentando la concepción sobre el conocimiento del mundo y la producción de conocimiento (Jackson, 2016), empareje un modelo de causación (acto de causar algo) y causalidad (relación entre una causa y un efecto), a la interacción que propone entre las entidades que hacen parte del marco. En un trabajo posterior a Policy Design for Democracy (Ingram y Schneider, 1997), Schneider y Sidney (2009) parecen abordar esta cuestión, sin embargo se limitan a plantear superficialmente: la pertinencia de las investigaciones interpretativas en construcciones sociales de grupos-meta; las diferencias entre la teoría como producto de razonamiento inductivo o como conjunto de leyes o relaciones causales y la preferencia del marco por cruzar diferentes modelos de causalidad en oposición a la definición de uno estándar.
El efecto de no conceptualizar un “meta-argumento” ontológico de causación y causalidad que pueda orientar a los analistas, provoca que las investigaciones que lo aplican formalicen distintos diseños metodológicos para generar cadenas explicativas que vinculen analíticamente el contexto con el diseño de políticas. De esta variedad metodológica, se infieren distintas ontologías de la causalidad.
A partir del cruce entre la ontología del mundo (monismo-dualismo) y ontología científica: (fenomenalismo-transfactualidad), es posible diferenciar modelos de causación predictivos, disposicionales, configuracionales y reflexivos (Fontaine, Medrano y Narváez, 2019); cada uno responde a intenciones investigativas diferenciales respecto a la producción de conocimiento e implica distintas estrategias teórico-metodológicas para construir el diseño como objeto analítico y validar las explicaciones causales que emanen de su indagación empírica.
En la misma línea, de acuerdo con cada modelo de causación, la interpretación de la causalidad también varía. Algunos autores plantean una ontología causal “probabilística” en contraposición a una “mecanística y determinística” (Beach y Pedersen, 2019); otros distinguen entre enfoques causales “lógicos”, “probabilísticos” y “singulares” (Lehmann …[et al], 2004), por su parte Schwartz-Shea y Yanow (2012) propone la causalidad “constitutiva” como respuesta y crítica a la interpretación neopositivista de la causalidad que pretende generalizar las relaciones entre las variables como leyes científicas y posicionar al cientista en un plano de supuesta objetividad científica.
Evadir el posicionamiento de causación y causalidad, compromete la transparencia de las investigaciones, en tanto no queda evidenciado el acompasamiento entre el posicionamiento ontológico del investigador y la secuencia analítica con la que se fijan y observan las variables y sus relaciones en el contexto empírico. La revisión encontró investigaciones con narrativas analíticas que estudian, tanto el efecto de la construcción social de los grupos poblacionales sobre la distribución de beneficios y restricciones sobre grupos-meta y el efecto de dicha distribución sobre el ejercicio de la ciudadanía (Drew, 2013; Nedlund y Nordh, 2018; y Sidney, 2005).
Este escenario es el más exigente en términos de la confiabilidad y veracidad de los resultados por la aparente relación endógena que implica el abordaje; sin embargo, no se encontraron argumentos causales que con base en la teoría, estructuraran la manera en que el investigador enlaza analíticamente las entidades; en su lugar, se presentan cadenas explicativas de los datos empíricos, sin teorizar un enlace causal que permita detectar las detonaciones producidas por las variables explicativas; esto opaca los modos en que se rastrea la inscripción del contexto en el diseño y viceversa. Así mismo, obtura las pugnas de los actores respecto a la construcción de categorías sociales al presentar relaciones automáticas entre las entidades, sin problematizar los vínculos causales que alimentan las relaciones analíticas.
Los tipos ideales de grupos-meta
Una cuestión adicional derivada de la omisión en la articulación de argumentos causales es la posible ambigüedad con la que, en algunas ocasiones, se confunden los grupos sociales con los grupo-meta; si bien parece claro que las autoras diferencian tales categorías, en la aplicación del marco en investigaciones empíricas se observa que, en ciertos casos, no se separa analíticamente el proceso de construcción social de un grupo poblacional del proceso de definición de un grupo-meta.
Cada producción es diferente, tanto por el escenario en que se desarrolla como por los actores que participan y los disparadores que generan cambios en las construcciones. En esta arista, la investigación de Toivonen (2011) es el trabajo más eficiente de la muestra para comprender esta diferenciación, tanto en la teoría como en la práctica. Así mismo, las investigaciones de Rapini (2018) y Barbehön y Haus (2018) sobre la invención política de la clase media, justifican la importancia de desconfiar del relato según el cual cada grupo-meta proviene de manera unidireccional de un grupo-social; por el contrario, desde una perspectiva de la gubernamentalidad (Foucault, 2009), el Estado puede generar categorías discursivas para inscribir, organizar y moldear los grupos poblacionales como estrategia de economía política.
Por otro lado se encuentran investigaciones que, concentradas en el análisis de un solo grupo-meta y un solo dominio de política, examinan desbalances en la distribución de beneficios y restricciones, cuando el atributo que justifica la focalización se cruza con otra característica u orden de poder; en esta perspectiva, el trabajo de Crowley, Watson y Waller (2008), compara políticas de cuidado de infancia entre padres blancos de clase media y padres afroamericanos pobres; Husmann (2015) desarrolla a partir del grupo-meta de los obesos, el subgrupo meta de obesos de clase media, el de niños obesos y el de obesos pobres para testear narrativas de justificación y merecimiento; Schroedel y Jordan (1998) estudian las políticas sobre atención al SIDA, detectando como la construcción social del portador del virus define la disposición de los legisladores para generar estrategias de atención; en ese sentido, detecta diferencias en la distribución de beneficios entre personas portadoras, formando los siguientes subgrupos: profesionales de la salud contagiados, hombres gays o bisexuales con SIDA y usuarios de drogas inyectables e internos de prisiones con el virus.
Conclusión
En este artículo se presentó la propuesta de Ingram y Schneider como marco analítico para estudiar el diseño de políticas y dos teorías de rango medio sobre construcciones sociales y efectos ultractivos de política. Así mismo, se presentó un análisis bibliométrico sobre las tendencias de su aplicación en investigaciones empíricas.
La revisión documental arrojó, que tanto el marco como las teorías han logrado notoriedad y enraizamiento en el análisis de políticas anglófono; especialmente, cuando los investigadores pretenden acercarse al diseño de política como proceso que calibra las relaciones de poder a través de la inscripción de categorías que -de manera estratégica- ordenan las relaciones sociales y proveen arreglos distributivos de beneficios y restricciones.
El marco se utiliza especialmente en Norte América y Europa en el dominio de las políticas sociales. Estos estudios se desarrollan, sobre todo en políticas nacionales, utilizando el análisis de contenido como metodología investigativa. La indagación permite concluir que hay un conflicto interpretativo alrededor de la propuesta de Ingram y Schneider como marco o como teoría; así mismo, se hace necesario en futuras aplicaciones del marco, transparentar la alineación ontológica que justifica un modelo de causación y un esquema de causalidad.
Por la composición del marco, pueden edificarse investigaciones que abordan el contexto como fórmula interpretativa o explicativa del diseño; de este modo, la aptitud del marco radica en tejer una relación analítica entre la distribución de conocimiento social en el contexto y los racionales que se utilizan para ensamblar un sujeto destinatario de política y asignarle un algoritmo de beneficios y/o restricciones.
Por otro lado, del marco también puede inferirse una lógica de interacción que estudia el efecto de las políticas sobre la contienda política que tiene lugar en el contexto social. Particularmente, el marco ofrece variables y vocabularios para pensar el diseño como dispositivo que permite codificar grupos sociales como insubordinados o amplificar su ejercicio de ciudadanía en el escenario democrático.
La lógica de retroalimentación que se produce entre contexto y diseño permite inferir una interpretación dialéctica de la causalidad en la que hay detonaciones permanentes que alteran la dinámica de cada instancia causal. Sin embargo, el engranaje entre las entidades (contexto social, contexto del asunto y diseño de política) y las acciones que las interrelacionan (inscribiendo dinámicas, encuadrando dinámicas y diseñando dinámicas), también pueden ser interpretados como mecanismos intermedios-situacionales (Hedström y Ylikoski, 2010) que brindan explicaciones determinísticas sobre la manera en que las estructuras sociales constriñen el repertorio de acción de los individuos. En suma, la falta de concreción ontológica provoca múltiples interpretaciones sobre las relaciones causales que propone el marco.
Desarrollar argumentos ontológicos de causación y causalidad en la aplicación del marco pueden traducir los principios de parsimonia y transparencia en las cadenas explicativas que emanan de su aplicación en investigaciones empíricas. En el caso de la propuesta de Ingram y Schneider, el estado del arte elaborado por Pierce …[et al] (2014) llama la atención frente a la pertinencia del estudio de los disparadores causales que activan cambios en la construcción social de grupos-meta y su capacidad de influencia política. Así, se reconocen algunos factores externos (v. gr. políticas de otros subsistemas de política, shocks externos, etc.) e internos al grupo-meta (cambios en los recursos del grupo) que pueden explicar un cambio de política, traducido en la alteración de la fórmula de distribución de beneficios y restricciones.
Explicitar decisiones sobre los modelos causales puede afinar esta agenda investigativa y desarrollar sublíneas de investigación según el posicionamiento ontológico del investigador. Así mismo, los presupuestos ontológicos de la causación y la causalidad clarifican el estatus del conocimiento generado por los investigadores en cuanto a su validez y robustez para generar inferencias causales. Por ejemplo, las investigaciones pueden orientarse desde una lógica causal probabilística para establecer en el marco de investigaciones de múltiples casos, la covariación entre los detonadores causales y los cambios de política pública y así testear los factores explicativos de la distribución de beneficios y restricciones. Otra línea de indagación puede surtirse en el abordaje de pocos casos o un solo caso, para que desde una orientación mecanística y determinística de la causalidad, se develen las fuerzas causales que operan entre los disparadores y el diseño de política. En esta intención, una tendencia podría asumir esta relación como una interacción de variables que representan la observación de un fenómeno empírico (perspectiva fenomenológica), o un sistema causal que conjuga entidades empíricas detectables (perspectiva transfactual) (Fontaine …[et al], 2019).
Por último, desde una ontología causal constitutiva (Schwartz-Shea y Yanow, 2012; Wagenaar 2006), los disparadores mencionados, son pensados desde la manera en que los actores de un contexto dotan de sentido la relación causal que supuestamente detonan. Quiere decir esto que la teorización sobre la manera en que el contexto modula el diseño pasa por develar el rol de los valores, sentimientos y creencias de los actores en la formalización de sus intenciones y decisiones; desde esta arista, el ejercicio no implica formular teorizaciones universales sino narrativas interpretativas, derivadas de investigaciones caso-orientadas.