Recibido: 20 de junio de 2018; : 6 de agosto de 2019; Aceptado: 26 de agosto de 2019
El aprendizaje de la transparencia y la rendición de cuentas de los ayuntamientos españoles
The Transparency and Accountability Learning of the Spanish Municipalities
Este artículo estudia el desarrollo instrumental de la transparencia de las webs de los Ayuntamientos españoles en el periodo comprendido entre 2011 y 2017, bajo dos regulaciones distintas acerca de la transparencia y buen gobierno. El método de investigación consiste en el estudio de 41 indicadores, posteriormente ampliado a 52 para ajustarlo a la reforma de la legislación sobre transparencia y acceso a la información pública, aprobada en 2013. El objetivo general es la investigación de los recursos, los rasgos y las prácticas de comunicación pública que realizan los ayuntamientos a través de la web. En particular se busca identificar dichos recursos y las posibles deficiencias estructurales y de mensaje en las webs. Los indicadores se publican y actualizan en sucesivas oleadas en la plataforma Mapa Infoparticip@ (http://www.mapainfoparticipa.com). El trabajo de investigación cuenta con un universo de 2.930 municipios, si bien la muestra que se emplea para este artículo se reduce a 400 municipios que tienen más de 20.001 habitantes empadronados. La muestra permite un análisis cualitativo que incluye: qué variaciones se han observado, qué tipo de tratamiento se ofrece o qué servicios ciudadanos han aparecido en el periodo. El resultado del trabajo anuncia que la regulación sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno no asegura mejores resultados en la publicación de información en las webs municipales. Los indicadores analizados ofrecen peores resultados, independientemente del tamaño del municipio o del cambio de titularidad y orientación política de la alcaldía. Se aboga, en cambio, por una cultura de transparencia más amplia que implique a la sociedad civil y anime a la participación ciudadana. El enfoque jurídico de las cuestiones de transparencia reduce su efecto positivo en la gestión pública de los municipios.
Palabras clave
Transparencia, Responsabilidad, Responsabilidad Administrativa, Corrupción Administrativa, Comunicación Pública, Acceso a la Información, Información Gubernamental, Internet, Municipalidades, España.Resumen, traducido
This article studies the instrumental development of transparency in the Spanish municipalities’ websites between 2011-2017, under two different regulations on transparency and good governance. The research method consists of the study of 41 indicators, later expanded to 52 to adjust it to the reform of the legislation on transparency and access to public information, approved in 2013. The general objective is the investigation of the resources, the traits and the practices of public communication that the municipalities carry out through the web. The particular goal is the identification of these resources on the websites, as well as the possible structural and message deficiencies. The indicators are published and updated in successive waves into the Map Infoparticip@ platform (http://www.mapainfoparticipa.com). The research work has a universe of 2,930 municipalities, although the sample used for this article is reduced to 400 cities that have more than 20,001 registered inhabitants. This sample allows a qualitative analysis that include what variations have been observed, what type of treatment is offered or what citizen services have appeared in the period. The result of this paper announces that the regulation on transparency, access to public information and good governance does not ensure better results in the publication of information on municipal websites. The indicators analyzed offer worse results, regardless the size of the municipality or the change in ownership and political orientation of the mayor's office
It advocates, on the other hand, for a culture of broader transparency that involves civil society and encourages citizen participation. The legal approach to transparency issues reduces its positive effect on the public management of municipalities.
Keywords
Transparency, Accountability, Administrative Accountability, Administrative Corruption, Public Communication, Access to Information, Government Information, Internet, Municipalities, Spain.Introducción
En un entorno de cambio, la función de la administración pública se legitima por su contribución a la ciudadanía “guiada por los valores de imparcialidad, la equidad, la efectividad, la rendición de cuentas, la transparencia, la participación y la integridad” (Villoria, 2016: 10). Por este motivo, se han multiplicado los estudios sobre la ley y la cultura de la transparencia como elemento transformador de las relaciones entre el Estado (en sus distintos niveles) y la ciudadanía.
La transparencia es de naturaleza instrumental: sirve al propósito del buen gobierno y de la calidad del sistema. Encaja con la tipología de Diamond y Morlino (2004) quienes sostienen que la calidad se compone de elementos procedimentales, de contenido y de resultado de las políticas públicas. Las tecnologías de la información han multiplicado las oportunidades de mejora de la gestión pública y la innovación (Criado ...[et al], 2013). La gestión de la información pública abre escenarios de gestión novedosos en la medida en que la ciudadanía obtiene datos para conocer el funcionamiento, los efectos y los gastos de las decisiones públicas. Bellver considera que la transparencia abre una segunda generación de cambio institucional dentro de las administraciones que se caracteriza por la mejora de los flujos de información confiable y accesible (2007).
Manfredi (2017b) plantea que se está ante una tercera generación de transformación que afecta en tres planos: constitucional, político y ciudadano. En el orden constitucional, por el derecho al acceso como desarrollo natural del derecho a la información. Para Guichot (2014: 22) existe “consenso jurídico mundial acerca de la naturaleza iusfundamental del derecho de acceso a la información pública”. Rubio (2015) sostiene que la cultura de la transparencia se refuerza por la acción legislativa y no necesita el carácter fundamental. En cuanto al sistema político, la transparencia dificulta la corrupción y malas prácticas, aunque no las elimine (Etzioni, 2010). La transparencia contribuye a la expansión de los nuevos valores de la gestión pública; a saber, la racionalidad económica y la creación de valor público, la responsabilidad por los resultados, la voluntad de colaboración con otros actores y la protección del patrimonio público (Longo, 2010).
En el ejercicio de los derechos de ciudadanía, la información pública confiable es el antídoto contra el desorden informativo, la propaganda y el descrédito de las instituciones. Más aún, en un momento de crisis fiscal y reforma del Estado (Ramió, 2016), la falta de información actualizada sobre decisiones políticas que afectan a los servicios públicos reduce la capacidad de evaluación por parte del ciudadano (Zafra Gómez ...[et al], 2015). En esta línea, De Miguel Molina sostiene que la información pública de calidad es un derecho ciudadano (2010).
1. Metodología de investigación y muestra
Este trabajo es resultado de un proyecto de investigación denominado “Comunicación pública, transparencia, rendición de cuentas y participación en los gobiernos locales” (GlobalCOM CSO2013-46997-R). El proyecto tiene como finalidad investigar los recursos, los rasgos y las prácticas de comunicación institucional en el ámbito municipal a través de las webs (Moreno ...[et al], 2013). El artículo es fruto de esa investigación y se presenta con un resultado definitivo, dentro de la línea de investigación desarrollada para el periodo comprendido entre 2011 y 2017.
El proyecto ha diseñado la plataforma Mapa Infoparticip@ (http://www.mapainfoparticipa.com), que publica los resultados de distintas etapas de investigación entre 2011 y 2017. Las fechas de recogida de la muestra se publican en el mapa, así como los investigadores responsables de la validación definitiva.
Para este trabajo se analizan 2.930 municipios, de los 8.122 que hay en España, durante los meses de enero y marzo de 2018. En el mapa se encuentra la información de todos los que tienen más de 20.000 habitantes. Los datos están vivos (Karpf, 2012): los municipios actualizan la información o incluyen nuevos apartados de información pública, según su potestad de autoorganización de la arquitectura de la web municipal. Parte de un sistema de autoevaluación que permite la mejora continuada y el ciclo continuo de cumplimiento. En otro texto, fruto de la investigación, se ha demostrado cómo la transparencia es una actividad de la administración que se refina con el tiempo y el diálogo con los Ayuntamientos analizados (Manfredi, 2017a: 84) o que se sistematiza sin mejoras incrementales (Cabezuelo, Rey y Tapia, 2016). En todo caso, la literatura académica coincide en que la información comparada a través de indicadores permite evaluar el comportamiento de los gestores municipales (Zafra-Gómez ...[et al], 2009: 439).
El mapa monitoriza todos los municipios españoles en sucesivas oleadas, que se corresponden con: 1) la etapa previa a la aprobación de la legislación específica en materia de transparencia (2011-2014) y 2) la conformación de los primeros ayuntamientos tras la entrada en vigor de la ley, así como la revisión tras un año de trabajo de los ayuntamientos con la nueva normativa (2015-2017). La información detallada está disponible en la web del proyecto.
Se utiliza un repertorio de 41 indicadores básicos (Anexo 1) que responden a cuatro (4) criterios: quiénes son los representantes políticos (incluye 6 indicadores), cómo gestionan los recursos colectivos (15), cómo informan de la gestión (7) y qué herramientas publican para facilitar la participación ciudadana (13). En la segunda versión el repertorio se amplía a 52 indicadores (Anexo 2), para ajustarlo a la actualización de la legislación sobre transparencia de aplicación ya en los resultados de las elecciones municipales celebradas en 2015. Los 52 indicadores básicos responden a cinco (5) criterios: quiénes son los representantes políticos (incluye 11 preguntas u 11 indicadores), cómo gestionan los recursos colectivos (9), cómo gestionan los recursos económicos (18), cómo informan de la gestión (7), y qué herramientas publican para facilitar la participación ciudadana (7). La información detallada está disponible en el anexo, en el que puede observarse la evolución, así como en la web del proyecto.
El grupo de investigación ha publicado la guía de evaluación de cada indicador y ha contactado con ayuntamientos cuando existen conflictos de interpretación. La recogida de información es la tarea de un miembro del equipo de trabajo y/o investigación. Un segundo evaluador comprueba la validez de los datos en la propia web municipal antes de validarlos. Para minimizar el efecto que el propio proceso evaluador haya podido tener en los ayuntamientos, para este estudio se ha tenido exclusivamente en cuenta la primera oleada aplicada en cada ayuntamiento antes y después de las elecciones, no el flujo de datos. Una vez recopilada la información relativa al número de criterios cumplidos por cada localidad en los dos momentos correspondientes, los investigadores han añadido nuevas variables en cada caso a partir de un análisis documental y de contenido realizado ad hoc. En primer lugar, se han identificado las localidades con casos de corrupción de acuerdo con un mapa interactivo publicado por el periódico español El Mundo que recopila todos los casos a nivel autonómico y nacional creado en el año 2014 (Novoa ...[et al], 2014). Se ha tomado esta fuente como significativa para señalar los casos de corrupción más visibles y que pudieran haber tenido algún tipo de influencia tanto en los resultados de las elecciones como en posibles cambios de la transparencia municipal. De manera adicional, a partir de esta misma fuente, se ha identificado si en las localidades que presentan corrupción, la misma se debe a su alcalde, al teniente de alcalde o a algún concejal. En segundo término, se ha especificado si el consistorio ha cambiado tanto de alcalde como de partido en el poder. Para ello se ha empleado el Mapa Infoparticipa y la propia web del ayuntamiento. En los casos en los que no se ha podido resolver esta cuestión mediante estas fuentes se ha acudido a la hemeroteca digital de los principales medios locales para comprobar el resultado de los comicios municipales de 2015 y comprobar en qué sentido cambia la corporación, si es que se produce algún cambio.
El objetivo general de este trabajo consiste en medir la evolución de la transparencia de las webs oficiales de los ayuntamientos españoles antes y después de las elecciones municipales celebradas en 2015. Este objetivo general se concreta en las siguientes preguntas de investigación:
§ ¿Con las elecciones los ayuntamientos han mejorado su transparencia?
§ ¿El tamaño del municipio influye en la transparencia?
§ ¿Cómo afecta la corrupción visible con anterioridad a la transparencia?
§ ¿El cambio de alcalde influye en la transparencia?
§ ¿El cambio de partido político influye en la transparencia?
§ ¿Alguno de los cuatro ejes que comparten los dos cuestionarios ha mejorado en particular en función de los cambios políticos?
De manera adicional se plantean las siguientes hipótesis:
1. Los municipios más grandes tienden a ser más transparentes, porque el mayor tamaño mejora la profesionalización de la dirección pública, la dotación de recursos, la atención a prioridades políticas de mayor calado y la visión estratégica a largo plazo. Los municipios más pequeños comparten recursos y espacios webs, por lo que la disposición de información pública específica es menor.
2. Los municipios donde ha habido casos visibles de corrupción han mejorado su índice de transparencia. Se plantea que los “nuevos” alcaldes o equipos municipales quieren mejorar la reputación social y el uso de la información web, porque contribuye a desentenderse de la gestión anterior.
3. Los cambios políticos influyen en la transparencia. La irrupción de nuevas candidaturas permite la llegada de nuevas prácticas de comunicación pública, de modo que pueden hacer bandera de la transparencia como vía para diferenciarse de los antecesores.
Estas hipótesis se alinean con las preguntas de investigación en la medida en que los municipios españoles en la delimitación temporal 2011-2017 han sido epicentro de malas prácticas de gestión pública, casos de corrupción y encarcelamiento de alcaldes. Asimismo, en 2015 emergen en España nuevos partidos (Ciudadanos, Podemos) que traen a la escena pública nuevos valores, adaptados a la demanda ciudadana de transparencia y rendición de cuentas. Por este motivo, interesa este trabajo que analiza cómo ha sido la evolución de los ayuntamientos en un momento relevante del cambio político en España.
La muestra es de 400 municipios que tienen 20.001 habitantes o más, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística para el año 2015. De estos 400 municipios se han descartado para su análisis un total de seis, ya que solo han pasado un cuestionario y por lo tanto no permiten un análisis comparativo. Estos municipios han sido: Aranda de Duero, Miranda de Ebro, San Andrés del Rabanedo, Xátiva, Laguna de Duero y Medina Del Campo. De modo que la muestra final está compuesta por 394 municipios.
2. Resultados
Respecto al primer objetivo de la investigación, se encuentra que el incremento de la condición de transparencia mediante la aprobación de Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno no ha significado una mejora directa de los resultados. Según los indicadores de Infoparticip@ el grado de cumplimiento antes y después de las elecciones muestra una tendencia negativa, es decir, empeora el grado de cumplimiento de los indicadores. Así, el 51% han disminuido su nivel de transparencia tras las elecciones mientras que el 44% la ha mejorado. En todo caso la diferencia es de siete puntos. Los ayuntamientos que se mantienen representan el 5% de los estudiados.
Tabla 1
En la Tabla 2 se observa como los municipios más pequeños presentan peores resultados en el cumplimiento de los indicadores. Así, el 60% de los ayuntamientos de entre 20.001 y 50.000 habitantes se caracteriza por no superar el 50% de los indicadores. A medida que crece el tamaño del municipio también lo hace la transparencia, ya que el 54% de los ayuntamientos de entre 50.0001 y 100.000 habitantes, así como el 58% de los de más de 100.000 habitantes, cumplen entre el 51% y el 75% de los indicadores. Asimismo, son estos últimos los que presentan un mejor porcentaje de cumplimiento, entre el 75% y el 99% de los indicadores.
Tabla 2
Tabla 3
En la Tabla 3 se aprecia que tras las elecciones los ayuntamientos pertenecientes a municipios más grandes (más de 100.000 habitantes) siguen obteniendo los mejores niveles de transparencia. Así, el 61% de estos ayuntamientos cumplen con más de la mitad de los indicadores (entre el 51% y 75% de los indicadores). Mientras, la mayoría de los municipios más pequeños (entre 20.001 y 50.000 habitantes) continúa sin superar el 50% de transparencia. Sin embargo, la Tabla 4 muestra como los ayuntamientos pequeños son los que han visto menos mermada su transparencia tras las elecciones, ya que los que más han bajado son los que tienen entre 50.001 y 100.00 habitantes y los de más de 100.000 habitantes. Así, aunque los municipios más pequeños son los que presentan peores resultados de transparencia, son los que menores fluctuaciones sufren con el cambio de las elecciones.
Tabla 4
¿Cómo afecta la corrupción visible con anterioridad a la transparencia? En la Tabla 5 se observa que los ayuntamientos que han presentado casos de corrupción visible han empeorado ligeramente su índice de transparencia. Frente al 51% de ayuntamientos sin casos de corrupción, el 57% de los consistorios que han protagonizado escándalos en este sentido han empeorado su transparencia. Estos datos están en sintonía con los presentados por Manfredi, Herranz, Corcoy y Cantero (2017) que señalan la práctica periodística en las webs municipales. No existe un criterio profesional y el manejo de la documentación es espúreo. La información sobre corrupción ligada a la Alcaldía no consta, se desvanece o está descontextualizada. La corrupción se presenta como un conjunto de hechos aislados o bien se producen vacíos informativos y documentales. Se observa una carencia grave del diseño web y su correspondiente información pública.
Tabla 5
El 11% de los municipios estudiados han presentado casos de corrupción (bien por implicación del alcalde, el teniente de alcalde o los concejales). En el mayor número de casos se encuentran implicados los alcaldes. Así, de los 44 municipios con corrupción visible, en un total de 36 ayuntamientos (59% de los municipios con corrupción) los alcaldes han sido acusados de corrupción. La siguiente causa de corrupción implica a los concejales en 19 ayuntamientos estudiados (31% de los casos). Por último, 6 ayuntamientos (10%) han visto implicados a sus tenientes de alcalde. Debe tenerse en cuenta que un solo ayuntamiento ha podido presentar casos en los que las tres figuras políticas han sido acusadas de casos de corrupción. Por estas duplicidades el desglose de ayuntamientos por cargo corrupto (36 más 19 más 6) no se corresponde con el de casos de corrupción (44). Por ejemplo, el mismo ayuntamiento con alcalde corrupto se cuenta como ayuntamiento con teniente de alcalde corrupto.
En relación con el cambio de titular en la Alcaldía, bien porque es otro candidato o bien porque procede de otra agrupación política, no afecta a los resultados ni al grado de cumplimiento de la transparencia. En el caso de los ayuntamientos en los que ha cambiado el alcalde el porcentaje de cumplimiento se mantiene en torno a un 48%, antes y después de las elecciones municipales. La diferencia es ligeramente superior en los ayuntamientos que mantienen su alcalde, donde el promedio de la transparencia ha mejorado aproximadamente dos puntos.
El cambio de partido tampoco ha afectado a la transparencia. Los ayuntamientos en esta situación cumplen un 47% de los criterios en ambos momentos, antes y después de los comicios. Sí se aprecia una mejora de unos dos puntos en el caso de los ayuntamientos que no han cambiado de partido político.
Tabla 6
Los cuestionarios se estructuran en ejes de representación, gestión, información y participación ciudadana con el ánimo de agrupar los ítems y homogenizar la presentación de los resultados. Al pasar a 52 indicadores se añaden ítems específicos de gestión económica. Como resultado, comparando los cuatro indicadores que los dos cuestionarios tienen en común (Tablas 7 y 8), se observa que en aquellos ayuntamientos donde se ha producido un cambio de alcalde se mejoran tres de los cuatro indicadores y solo desciende el grado de transparencia en el caso de la participación. Observando estos datos, en la Tabla 6, se deduce que el cambio de alcalde sí conlleva una mejora de la transparencia, pero que la incorporación de una nueva categoría de indicadores hace que descienda la media de cumplimiento de la transparencia. De todas formas, este mismo patrón se repite en el caso de los ayuntamientos donde no ha cambiado el alcalde, ya que se mejora en todos los indicadores salvo en el de participación.
Tabla 7
Tabla 8
En general, todos los indicadores, salvo el de participación, han variado al alza con independencia de los cambios de partido en el poder. El Gráfico 1 permite la visualización de estos datos.
Gráfico 1
Conclusiones
Esta investigación planteaba evaluar el nivel de transparencia de los ayuntamientos españoles antes y después de las elecciones municipales celebradas en 2015 y prestaba especial atención a tres factores: el tamaño del municipio, los casos de corrupción y el cambio del partido político en el gobierno. El análisis de los resultados revela un cumplimiento desigual de las hipótesis planteadas y, por tanto, del grado de influencia de esos tres factores en la mejora de la transparencia de los ayuntamientos estudiados.
En primer lugar, el tamaño de los ayuntamientos, y consecuentemente la disponibilidad de mayores recursos, parece ser el factor más relevante para determinar su nivel de transparencia. Así, los consistorios de más de 100.000 habitantes son los que obtienen mejores porcentajes tanto antes como después de las elecciones y son el único grupo en el que ninguno de los ayuntamientos analizados se sitúa por debajo del 25% de indicadores cumplidos. No obstante, la Tabla 4 parece mostrar una tendencia hacia la mayor concienciación de los consistorios más pequeños, que son los que menos fluctuaciones sufren.
En lo que respecta a la segunda hipótesis, los municipios en los que se han registrado casos visibles de corrupción no solo no han mejorado su índice de transparencia, sino que su evolución ha sido ligeramente más negativa que la de aquellos otros consistorios en los que no se han producido casos de ese tipo. Cabe pensar en una actuación a más largo plazo y en que ese primer grupo de ayuntamientos desarrolle un plan de actuaciones encaminadas a mejorar su transparencia a lo largo de la legislatura en curso.
Por su parte, ni el cambio de partido político en el poder ni el de alcalde suponen un factor determinante que influya en el grado de transparencia, de manera que la tercera hipótesis tampoco se confirma y no existe una modificación significativa en el resultado de los indicadores en función de estas variables. De hecho, por ejemplo, los ayuntamientos que mantienen su alcalde aumentan sus niveles de transparencia en unos porcentajes ligeramente superiores a los de aquellos otros en los que ha cambiado el primer edil. Estos datos vendrían a reforzar, al igual que ocurría con la hipótesis anterior, la idea de que los equipos de gobierno conciben las actuaciones en materia de transparencia a largo plazo, lo que explicaría que los consistorios en los que las elecciones han permitido una continuidad en el gobierno hayan mejorado sus resultados.
Esta idea abre a su vez una línea de futuras investigaciones que complementen este estudio y que consistirían en la realización de entrevistas en profundidad o encuestas a los responsables políticos de aplicar estas medidas para conocer sus percepciones y, sobre todo, calibrar cuál es la importancia real que le otorgan a la transparencia.
En este sentido, cabe recordar que la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la función pública y buen gobierno establece una serie de obligaciones y un plazo para hacerlas efectivas, que culminó en diciembre de 2015. Pues bien, los resultados obtenidos en el estudio muestran que la evolución de los niveles de transparencia ha sido positiva, pero solo parcialmente ya que existen indicadores que han descendido, como los relativos a la participación.
Por último, cabe señalar como limitación de este estudio el efecto distorsionador producido por la evaluación basada en estos indicadores. Así, por ejemplo, la introducción de un quinto y nuevo indicador en el segundo cuestionario, el aplicado después de las elecciones, hace que baje la media de cumplimiento a pesar de que en tres de los cuatro indicadores aplicados en ambos cuestionarios se observa un incremento en el porcentaje de cumplimiento.