Participación ciudadana y el desempeño de los gobiernos subnacionales: una revisión bibliográfica

Introducción

¿Es la participación ciudadana determinante del buen desempeño de los gobiernos locales? Durante las últimas décadas, y de la mano con los procesos de democratización en países en vías de desarrollo, tanto la literatura especializada como las políticas y programas de organizaciones internacionales han marcado un énfasis en la participación ciudadana como un determinante del buen desempeño de los gobiernos, en especial en la esfera local. A casi treinta años de iniciados dichos procesos, y teniendo en cuenta las múltiples investigaciones relacionadas con el tema, este trabajo busca resolver, a través de un ejercicio de revisión sistemática y metaanálisis de bibliografía, si el supuesto sobre los efectos positivos de la participación ciudadana sobre la eficacia, eficiencia y el desempeño de los gobiernos locales es cierto o si, por el contrario, es más un supuesto normativo que no se refleja en la realidad.

Esta discusión no es nueva, y se basa en las distintas imágenes sobre el papel del Estado y su relación con la ciudadanía. Por ejemplo, la tradición weberiana -en la cual se funda gran parte de las investigaciones en torno a la administración pública- sugiere la existencia de un espacio para la deliberación pública, destinado para la política y sus respectivos actores, mientras que la administración del Estado y sus agencias debe regirse por los principios de la técnica y la ciencia. Bajo esta tradición, la administración de las agencias públicas, sean estas ministerios u gobiernos locales, debe estar al margen de los cálculos e interés políticos tanto de partidos como de la ciudadanía, puesto que quienes están a cargo de dichas instituciones deben regirse por principios y objetivos técnicos (ver Weber, 1946; Schachter, 2010; Gruening, 2001).

Ante esta tradicional visión de lo público, los acercamientos de la New Public Management de principios de los 90 empezaron a cuestionar varios de los principios de la tradición weberiana, abogando por la introducción de lógicas de mercado y competitividad dentro de la administración pública (Hood, 1995; Gruening, 2001). Ahora, a pesar de sus visiones encontradas sobre cómo gestionar los bienes y servicios públicos, ambas tradiciones asumen que las agencias del Estado no cumplen un rol político.

Con el surgimiento de iniciativas innovadoras de participación ciudadana local, como es el ya conocido ejemplo de los presupuestos participativos de Porto Alegre (Brasil), la idea de una administración pública abierta a la ciudadanía, consciente de sus intereses, de su conocimiento y de sus inquietudes, pone en tensión el principio de una gestión tecnocrática del Estado y la necesidad de involucrar a la comunidad en la toma de decisiones públicas.

El razonamiento suele ser claro: siendo los gobiernos locales agentes del interés de la ciudadanía, éstos deberían entregarles servicios públicos que respondan a las propias necesidades de su comunidad. No obstante, se entiende que los gobiernos locales, así como cualquier agencia pública, tienen incentivos perversos para entregar servicios de menor calidad, sea porque generan menos costos o sea porque se encuentran influenciados por intereses ajenos a los de la ciudadanía (Geys, Heinemanny Kalb, 2010: 266). Por lo mismo, la ausencia de espacios de participación y accountability social permiten a los gobiernos locales funcionar de manera ineficiente, al no estar sujetos al escrutinio ciudadano.

Otros enfoques teóricos han surgido en la búsqueda de maneras más abiertas de administrar gobiernos y agencias locales. En primer lugar, durante las últimas décadas emergió un amplio respaldo a políticas de descentralización en favor de dar mayor autonomía fiscal, política y administrativa a las instancias locales del Estado. Influenciada por la teoría económica, la descentralización les permitiría a gobiernos locales tener mayores facultades para responder a las necesidades locales de manera eficiente debido a su mayor cercanía con las comunidades y ciudadanía (Bardhany Mookherjee, 2006). Un segundo conjunto importante de teorías se enmarca en el concepto de gobernanza, entendido este como una forma de gobernar en donde se incluyen a distintos actores de la sociedad civil, tanto a empresarios como a la comunidad, en los procesos de toma de decisiones (Bull, 2013). Bajo este enfoque, las políticas implementadas por las agencias del Estado que involucraron la participación de actores provenientes de la sociedad civil no solo gozan de mayor legitimidad, sino que también son más efectivas puesto que responden a las demandas de la comunidad.

Como se ve, la discusión queda enmarcada en visiones divergentes sobre el papel político de las administraciones públicas. Por un lado, la visión tradicional y tecnocrática de la función pública, la cual debe limitarse a ejecutar la planificación de los agentes políticos; por el otro, las visiones que abogan por una gestión pública abierta a los intereses y las demandas ciudadanas, y que a su vez busque la cooperación entre distintos actores para alcanzar metas comunes.

Entonces, ¿qué dice la literatura sobre esta supuesta dicotomía? Buscando resolver esta pregunta, este artículo se divide en cuatro apartados: en el primero se expone la metodología utilizada para la revisión bibliográfica; un segundo punto describe los resultados más generales de la investigación; en el tercer apartado se presenta el análisis de dichos hallazgos, así como las posibles líneas de trabajo a desarrollar en la materia; se cierra el texto con un apartado de discusión y conclusiones.

Metodología y selección bibliográfica

El procedimiento de recolección siguió los pasos sugeridos por “Prisma Statement for systematic reviews and meta-analysis”[2]. Este procedimiento busca generar marcos para la recolección y análisis de grandes cantidades de información bibliográfica y su metaanálisis.

Se buscó en todas las categorías de búsqueda (titulo, resumen, keyword y texto) del portal Web of Science que se enuncian en la Tabla 1.

Tabla 1

elaboración propia.

Se optó por centrar esta investigación en este indexador por dos razones principales: por un lado, es considerada una de las mayores bases de datos de artículos y revistas académicas del mundo, lo que permite ver el estado del arte sobre diversos temas con la mayor diversidad de puntos de vista. Por el otro, por las posibilidades tecnológicas que tiene esta base para realizar este tipo de exploración de datos a profundidad, donde se requiere el uso de metadatos que no todos los indexadores manejan. Con esto, se pretende entregar una base comprensiva del estado del arte de esta relación entre desempeño y participación ciudadana a nivel global, entendiendo que este trabajo marcaría un punto de partida para nuevas investigaciones. Aún así, no se desconoce que esta decisión puede generar algún tipo de sesgo frente a publicaciones en español (aun cuando existen no pocas revistas en español indexadas en WoS), por lo que es necesario hacer esta salvedad de inicio.

La columna izquierda de la Tabla 1 presenta los 19 conceptos con los cuales se busca capturar la variable de interés, en este caso, el desempeño en términos de eficiencia y eficacia de agencias públicas. La columna derecha en cambio presenta los conceptos introducidos para capturar todos los procesos o herramientas orientadas a otorgar espacios de participación dentro de la toma de decisiones de las agencias públicas.

La Figura 1 muestra el proceso y los criterios de inclusión y exclusión utilizados. La búsqueda inicial entregó 24.891 resultados, los cuales fueron clasificados usando End Note como programa de administración bibliográfica. A continuación, utilizando el mismo programa se identificaron 7.880 set de textos duplicados dentro de la base, los cuales fueron eliminados. Una vez retirados los duplicados, la base se redujo a 20.937 textos. A continuación, se estableció como criterio de filtración (screening criteria) dos condiciones. Primero, que los textos correspondieran a artículos en revistas científicas o capítulos de libros y que estos estuvieran escritos en español o en inglés. Se retiraron primero 4.178 textos correspondientes a conferencias, reseñas de libros, cartas, artículos en prensa y otros. Se repitió el procedimiento con todos los textos que no estuvieran escritos en inglés o español, después de lo cual la cuenta de textos se redujo a 16.121.

Figura 1

elaboración propia.

El siguiente paso consistió en la revisión de los títulos, palabras clave y resúmenes de todos los textos de la base. El criterio de elegibilidad utilizado fue que los textos abordaran de alguna forma la relación entre la participación e indicadores de performance administrativa en gobiernos locales. En primera instancia se encontraron 111 artículos que cumplían con este criterio. Una posterior revisión más acabada de los resúmenes y contenido de los textos redujo la muestra a 51 textos para el análisis.

Resultados

El total de las investigaciones seleccionadas en este estudio aborda de una forma u otra forma la relación entre la participación y las distintas dimensiones de desempeño de los gobiernos locales. De los 51 textos analizados, 34 (66,6%) argumentan en favor de una relación positiva entre participación y desempeño, 15 una relación problemática (29,4%) y solo 2 (3,9%) investigaciones una relación negativa. También se encontró una prevalencia de estudios cualitativos (incluyendo estudios de casos y artículos teóricos) llegando a los 38 artículos, mientras que los estudios cuantitativos solo llegaron a los 11 artículos.

Antes de entrar al análisis sustantivo del contenido de los textos seleccionados, se utilizó la información bibliográfica disponible en WoS para crear mapas bibliográficos utilizando el programa VOSviewer. La información disponible en WoS permitió crear distintos tipos de mapas bibliográficos sobre diferentes temas de interés. La Figura 2 corresponde a un mapa de cocitaciones, el cual fue construido a partir de las citaciones mutuas que reciben todas las referencias citadas en los textos seleccionados.

Figura 2

elaboración propia usando el programa VOSviewer e información bibliográfica descargada de WoS.

El mapa de cocitaciones presenta tres grupos (clústeres) diferentes. El primero y más importante lo ocupa el clúster N° 1 con la “Public Administration Review” como la revista más importante. Este clúster se encuentra conformado sobre todo por revistas relacionadas con el área de la administración pública. En segundo orden de importancia, se encuentra el clúster N° 2, cuya revista más importante es el “Journal of Public Administration Research and Theory”. No obstante, la gran mayoría de las revistas que conforman al clúster N° 2 corresponde al área de la ciencia política. Finalmente, en tercer lugar, se encuentra el clúster N° 3, el cual se encuentra conformado por revistas relacionadas con planificación medioambiental y recursos naturales, así como de revistas de participación y democracia. Se observa entonces la relevancia de la administración pública por sobre la ciencia política en los temas analizados, así como la importancia de la planificación medioambiental como tema recurrente en los estudios sobre participación y performance de gobiernos locales.

La Figura 3 es un mapa de autores. En él se pueden encontrar tres clústeres de importancia, los que reflejan diferentes enfoques desde los cuales abordar la relación entre participación y performance de los gobiernos locales. En primer lugar, en el clúster N° 1 se encuentra una fuerte influencia de Archon Fung, académico de la escuela de gobierno de la Universidad de Harvard y cuyo trabajo se centra en el área de la democracia participativa y la gobernanza deliberativa. Varios de los autores del clúster N° 1 también abordan temas de participación. En segundo lugar, en el clúster N° 2 se encuentra una fuerte presencia del trabajo de Carol Ebdon, académica de la Universidad de Nebraska en Omaha y cuyo trabajo de centra en la relación entre la ciudadanía y la elaboración de presupuestos públicos. El resto de los autores pertenecientes al clúster N° 2 también aborda la relación de la ciudadanía con la burocracia pública y sus decisiones. Finalmente, en el clúster N° 3 se encuentra una gran influencia del trabajo de Robert Putnam y su aporte en la teoría del capital social y su relación armónica con la democracia. También cabe mencionar la presencia de Sidney Verba, quien al igual que Putnam aborda la relación de la cohesión social y la democracia para el caso norteamericano.

Figura 3

elaboración propia usando el programa VOSviewer e información bibliográfica descargada de WoS.

En los márgenes del mapa se encuentra el clúster N° 4 conformado por Timothy Besley y Elinor Ostrom, investigadores dedicados a las áreas de economía y gobernanza. Mientras que en el otro extremo el clúster N° 5 está conformado por Lisa Blomgren Bingham y Cass Sunstein, investigadores abocados a temas de derechos sociales, gobernanza y disputa de conflictos.

El tercer y último mapa muestra la coocurrencia de las palabras clave de los textos seleccionados. Aquí se pueden observar cuatro clústeres de los cuales tres se articulan en torno a diferentes formas de exponer el concepto de participación. Sería aventurado aseverar que diferentes formas de presentar el concepto de participación se relacionan con diferentes temas o áreas de estudio. No obstante, en el mapa se observa que el concepto de participación pública tiende a asociarse de manera más claramente con palabras clave relacionadas con procesos de toma de decisiones sobre temas medioambientales o manejo forestal, mientras que la palabra clave “participación ciudadana” aparece ligada a medidas de desempeño y presupuestos públicos. En tanto, la palabra clave “participación” se encuentra ligada a temas de involucramiento o gobernanza

Figura 4

elaboración propia usando el programa VOSviewer e información bibliográfica descargada de WoS

Análisis de los resultados

Y al final, ¿qué dicen las investigaciones sobre la relación entre participación y desempeño? Aunque existe una visión positiva mayoritaria en cuanto a los beneficios de la participación en la eficiencia de los gobiernos locales, también se encuentran puntos negativos de dicha relación, señalando que mayores oportunidades de involucramiento ciudadano no implican necesariamente un mejor rendimiento en el uso de los recursos locales o en una mejor evaluación por parte de la comunidad.

Dalton (2008) por ejemplo, plantea que al contrario de lo que argumentan los teóricos de la democracia participativa, este tipo de herramientas puede tener al menos tres grandes consecuencias. Primero, la inclusión de individuos sin manejo del conocimiento técnico necesario en el proceso de toma de decisiones puede derivar en políticas públicas de baja calidad y mal formuladas. Segundo, la inclusión de actores por parte de la sociedad civil puede significar que el proceso se vea influenciado por grupos de interés que no necesariamente representan a la ciudadanía. Y tercero, este tipo de iniciativas puede distorsionar la agregación de interés.

En su texto Dalton modela la relación entre la presencia de iniciativas populares, una herramienta de democracia directa, y el desempeño de diferentes estados en Estados Unidos en lo que se refiere al manejo de recursos gubernamentales, políticas educacionales y políticas fiscales. Sus resultados concluyen que existe un claro patrón negativo de la participación ciudadana en las dimensiones de desempeño local que analiza. En la misma línea, Dyck y Lascher (2009) cuestionan que la utilización de instancias de participación ciudadana a nivel local tenga algún efecto positivo en la eficacia tanto interna como externa de los ciudadanos. Ambos conceptos refieren a la confianza del individuo en su capacidad de influenciar en el proceso político y a la confianza en la capacidad de respuesta de las instituciones, respectivamente.

En la otra vereda, el conjunto de investigaciones que abogan por una relación armónica entre participación y desempeño del sector público se sustentan en principalmente dos argumentos teóricos. En primer lugar, varios textos se basan en la teoría de Putnam sobre el capital social en los niveles de democracia (Rathgeb, 2010; Tavits, 2006), la cual menciona que en la medida que existan lazos de confianza entre los miembros de la comunidad y mayores niveles de asociatividad, menores dificultades habrá al momento de elaborar e implementar distintas políticas, debido a los mayores niveles de cohesión social. Dichos estudios señalan la existencia de una sociedad civil local fuerte y empoderada como explicación del éxito de los mecanismos de participación ciudadana en el desempeño.

Un segundo argumento se fundamenta en la negación de la dicotomía entre el conocimiento “objetivo” de los funcionarios públicos como profesionales calificados y el conocimiento “subjetivo” y menos valorado de la ciudadanía (Schachter, 2010). Dicha dicotomía resulta engañosa, pues invalida el conocimiento ciudadano del contexto donde se desarrollan las políticas públicas, priorizando un set de indicadores supuestamente objetivos como mediciones de desempeño. En este sentido, varios textos reseñados refuerzan la idea de mejorar el desempeño a través de un proceso de toma de decisiones basado tanto en lo técnico como en lo contextual de cada caso y estrategias participativas.

En esta línea, los textos seleccionados que abogan por una relación positiva entre participación y desempeño local encuentran tres elementos para sustentar su posición. Primero, acorde con el grueso de las investigaciones, la utilización de distintos mecanismos de participación ciudadana tiene un efecto positivo en la entrega y distribución de servicios básicos (Abdel-Monem, Herian, Hoppe, PytlikZillig y Tomkins, 2016; Andrews, 2007; Cabannes, 2015; Kvartiuk, 2016; Neshkovay Guo, 2012; Rathgeb Smith, 2010; Wagenaar, 2007; Xiaodongy Chen, 2016). La utilización de estas herramientas les permite a los gobiernos locales mejorar el diálogo con sus respectivas poblaciones y adquirir información clave sobre sus preferencias y realidades, la cual después se traduce en políticas adecuadas para los objetivos definidos por la ciudadanía. De igual manera, la participación ciudadana contribuye a disminuir los roces con la ciudadanía y a disminuir la complejidad en los procesos de elaboración e implementación de políticas públicas.

En segundo lugar, también ha sido argumentado que la participación ciudadana tiene un efecto educativo en la población en temas de democracia y asuntos públicos (Abdel-Monem ...[et al], 2016; Bortoletoy Hanaki, 2007; Guerra, 2002). Acorde con este argumento, los individuos que participan en instancias locales adquieren mayor conocimiento sobre los procesos internos relacionados con la elaboración de políticas públicas, al mismo tiempo que aprenden sobre los proyectos y funcionamiento de sus gobiernos locales.

Finalmente, la participación ciudadana tiene efectos positivos en otras dimensiones relevantes para los gobiernos locales tales como la confianza en autoridades locales y en las políticas públicas implementadas, puesto que estas se presentan de manera más cercana a la ciudadanía (Abdel-Monem ...[et al], 2016; Kim, 2010). Ahora, del conjunto de textos seleccionados, 15 de ellos argumentan una relación problemática entre la participación ciudadana y el desempeño de la administración pública. Dicha categoría refiere tanto a que la relación entre ambas variables es ambigua, como a que depende de una serie de factores externos que convierten a la participación ciudadana en una buena o mala herramienta dependiendo del contexto.

Así, por ejemplo, Patsias ...[et al] (2013) argumentan que el éxito de una herramienta como los presupuestos participativos en el caso de Montreal se explica sobre todo por las particularidades del contexto institucional y al proceso de descentralización que lo acompañó. Por su parte, Andrews ...[et al] (2008) argumentan que el éxito o fracaso de la inclusión de la ciudadanía al área de la administración pública depende también de los objetivos que se persigan. Bajo esta premisa, los autores se basan en el caso inglés para llegar a la conclusión de que los espacios pensados para informar a la ciudadanía sobre asuntos públicos resultaban mucho más efectivos en comparación a aquellos que buscaban promover el involucramiento ciudadano en los gobiernos locales.

Irvin y Stansbury (2004) intentan explicar cuáles son los elementos necesarios para el éxito o fracaso de distintas herramientas de participación ciudadana. En primer lugar, los autores plantean que factores sociales, geográficos y socioeconómicos son cruciales en el proceso de participación política. De esta manera, comunidades geográficamente cercanas, homogéneas cultural y socialmente, y con suficientes recursos para participar activamente constituyen espacios más fértiles para procesos de participación ciudadana exitosos. De igual forma, los procesos de participación ciudadana resultan más exitosos cuando permiten superar diferencias inamovibles, o cuando los gobiernos locales no tienen la suficiente legitimidad para implementar por sí solos políticas públicas.

No obstante, a pesar del esfuerzo realizado por distintos autores para explicar las condicionantes para un buen desarrollo de la participación ciudadana, todavía existen muchas razones por las cuales las investigaciones señaladas arriban a conclusiones tan disimiles. A continuación se abordan algunas de ellas.

Diferentes formas de abordar la participación ciudadana

En la lectura de los textos seleccionados se observa una gran diversidad de acercamientos a la participación. Esto supone un desafío, puesto que bajo el mismo concepto de participación se consideran como equivalentes instancias consultivas o informativas junto a complejos procesos de participación vinculantes, como los presupuestos participativos o las instancias de democracia directa. De esta forma, a pesar de que los autores seleccionados abordan de manera general un mismo fenómeno, en lo específico pueden estar analizando procesos y herramientas de participación de naturaleza muy diferente.

Durante el análisis se detectaron tres grandes grupos de mecanismos participativos, dependiendo de sus objetivos y el nivel de incidencia en la toma de decisiones. El primer grupo está compuesto de mecanismos que tienen por objetivo informar a la ciudadanía sobre diversos temas relacionados con la administración local, promover determinadas acciones o valores dentro de las localidades o levantar información útil para el desarrollo de políticas públicas. No obstante, estos mecanismos no buscan involucrar a la comunidad en procesos de deliberación en donde se sometan a discusión las decisiones adoptadas por la administración local.

Dentro de la muestra se encuentran veintidós textos que abordan este tipo de mecanismos, los cuales consisten en consejos de información y consulta, sistemas de quejas, uso de encuestas y aplicaciones de e-government para la transparencia (Gable, 2015; Artigas i Candela ...[et al], 2008; Buono ...[et al], 2012; Cameron ...[et al], 2011; Xiaodongy Chen, 2016; Chen ...[et al], 2015; Gberevbie ...[et al], 2015; Geys …[et al], 2010; Kim, 2010; Krawczyk y Sweet-Cushman, 2017; Andrews, 2007; Speery Hanisch, 2014; Stoyan ...[et al], 2016; Sun ...[et al], 2009; Bayona y Morales, 2017; Woolum, 2011; Bull, 2013; Chen ...[et al], 2003; Heikkilay Isett, 2007; Kasymova y Schachter, 2014; Andrews ...[et al], 2008; Woods, 2015). La gran mayoría de estos textos mencionan una relación positiva entre participación y desempeño, y solo seis mencionan situaciones que pueden ser problemáticas, sea por falta de confianza en las instituciones, de una baja y desarticulada participación, del accionar de grupos de presión o de la necesidad de complementar estos instrumentos con espacios deliberativos.

Un segundo grupo se refiere a la inclusión de la ciudadanía y a los actores organizados dentro del proceso de toma de decisiones. Generalmente los autores usan distintos conceptos para englobar este tipo de mecanismos de participación, los cuales van desde gobernanza democrática, gobernanza deliberativa o gobernanza participativa. No obstante, todos estos textos abordan a una forma de gobierno local en donde incluyen espacios de deliberación para actores interesados (“stakeholders”), tanto de la sociedad civil como del sector privado.

Veinte textos entraron en esta categoría y abordan formas de participación que van desde consejos de deliberación ciudadanas pensadas para la elaboración de políticas públicas locales hasta mecanismos de inclusión y discusión con organizaciones comunitarias, las ONG, empresas privadas, organizaciones vecinales y movimientos sociales (Bull, 2013; Charnleyy Engelbert, 2005; Guoy Neshkova, 2013; Kauffmany Terry, 2016; Koch, 2009; Kvartiuk, 2016; Langey Hehl-Lange, 2011; Neshkovay Guo, 2012; Nickel, 2008; Petrova, 2011; Rathgeb Smith, 2010; Sagaris, 2014; Beardy Sarmiento, 2014; Comerio, 2014; Fudgey Peters, 2009; Hagendijky Irwin, 2006; Irvin y Stansbury, 2004; Lindgreny Persson, 2011; Arunachalam ...[et al], 2016; Tavits, 2006). Entre ellos, más de la mitad evidencian efectos positivos entre participación y desempeño, aunque ocho de ellos señalan aspectos problemáticos en el diseño de los mecanismos (la verticalidad en toma de decisiones, la desigualdad de incidencia de los ciudadanos frente a los gobiernos y a grupos económicos, asimetrías de información, entre otras) y de contexto (debilidad de la sociedad civil, disparidades sociales y económicas, baja confianza en las instituciones, etc.).

Finalmente, la última categoría de mecanismos de participación refiere a herramientas de participación vinculante y democracia directa, es decir, mecanismos que conllevan una obligación para el gobierno local de implementar lo acordado. Este tipo de mecanismos, entre los que se cuentan presupuestos participativos e iniciativas populares de leyes, representan el más alto nivel en términos de incidencia en la gestión local entregada a la población.

Nueve textos entraron en esta categoría, de los cuales siete abogan por una relación positiva entre el uso de estas herramientas y la promoción tanto de valores cívicos como de la implementación de políticas públicas (Bortoleto y Hanaki, 2007; Cabannes, 2015; Guerra, 2002; Abdel-Monem ...[et al], 2016; Wagenaar, 2007; Patsias ...[et al], 2013; Schachter, 2010). No obstante, los dos artículos que señalan una relación abiertamente negativa entre participación y desempeño (Dyck y Lascher, 2009; Dalton, 2008) trabajan, precisamente, este tipo de mecanismos vinculantes.

Visiones sobre la Gobernanza

Gran parte de los textos analizados abordan distintos procesos de participación a través del concepto de Gobernanza. Este concepto tomó auge principalmente durante los 90 como una crítica a las formas tradicionales de gobernar, las cuales eran vistas como centralistas, restringidas y elitistas. A partir del concepto de la gobernanza, distintos investigadores y políticos han abogado por formas más abiertas de gobernar en donde se incluyan distintas miradas provenientes de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones. Acorde con Bull (2013), este concepto trata precisamente de la devolución de los objetivos y tareas del Estado entre distintos actores de la sociedad civil. De ahí que gran parte de los investigadores que abogan por gobiernos locales más abiertos han utilizado la gobernanza como punto de partida de cualquier análisis.

No obstante, en la medida que la Gobernanza se posicionó como uno de los conceptos más relevantes tanto dentro de los estudios de administración pública como dentro de la ciencia política, también surgieron diferentes formas de conceptualizarlo. Hagendijk y Irwin (2006), por ejemplo, proponen seis (6) formas de gobernanza: 1) gobernanza discrecional, sin interacción explicita con el público; 2) gobernanza corporativa, la cual reconoce el derecho a negociar con diferentes grupos de interés con diferentes opiniones; 3) gobernanza educativa, orientada a combatir la ignorancia pública; 4) gobernanza de mercado, la cual delega decisiones en lógicas de oferta y demanda; 5) gobernanza agnóstica, la cual abiertamente reconoce el conflicto y la confrontación como parte de la toma de decisiones; y 6) gobernanza deliberativa, la cual se basa en el debate abierto como forma de alcanzar decisiones consensuadas.

La gobernanza refiere así a una forma particular de gobernar en donde actores provenientes del sector privado, las autoridades y la ciudadanía son incluidos dentro del proceso de toma de decisiones con el objetivo de llegar a consensos en torno a diferentes temas de manera que los intereses de todas las partes sean incluidos de manera equilibrada y evitando la confrontación.

Sin embargo, varios autores han manifestado críticas en torno a cómo la gobernanza se materializa en la práctica. Los argumentos en contra de la gobernanza pueden dividirse entre críticas de forma y en críticas de fondo. En el primer grupo, se encuentran argumentos que apuntan a la dificultad de poder alcanzar todas las condiciones necesarias para poder desarrollar una toma de decisiones óptima. Lindgren y Persson (2011) en su estudio sobre la gobernanza en la Unión Europea sugieren que la actual crisis de legitimidad de dicho espacio no puede ser subsanado solo con la inclusión de más grupos de interés, como sugeriría el concepto de la gobernanza, si es que las organizaciones incluidas en la toma de decisiones no representan a sus miembros. Si la representación de actores no es igualitaria, no existe igual acceso a la información e igual influencia o si el proceso interfiere con la eficiencia de la discusión y elaboración de políticas.

En una línea similar, Hagendijk e Irwin (2006) describen cuales son las características más presentes en los procesos de deliberación también en la Unión Europea. Entre los elementos más destacados que mencionan se encuentra la tardía inclusión de actores a la discusión, prolongadas discusiones entre los actores involucrados que corren a destiempo de la política, debates enmarcados por pequeños grupos de expertos o la posibilidad de que los resultados de la deliberación no sean tomados en consideración, entre otros elementos.

Por otro lado, un segundo grupo de cuestionamientos refiere a las bases sobre las cuales está construido el concepto de gobernanza. En primer lugar, Arunachalam …[et al] (2016), cuestionan el enfoque idealista que subyace a la democracia deliberativa y particularmente a la idea del consenso como resultado esperable de la deliberación. Los autores plantean que factores como la polarización entre actores interesados, las dificultades para participar, la dominación de autoridades locales para predeterminar los resultados de la discusión y la primacía de información no conclusiva son impedimentos a la hora de operacionalizar mecanismos de democracia deliberativa debido a que, contrario a lo que plantea la democracia deliberativa, las partes involucradas no comparten necesariamente intereses o conocimientos comunes. Con base en esta premisa, los autores reivindican lo que definen como democracia agnóstica, la cual acepta como legítima e inevitable la existencia de conflictos y disensos en el proceso de toma de decisiones.

En segundo lugar, también se encuentra presente un cuestionamiento a la relación e influencia de los actores involucrados en los procesos de discusión. Woods (2015) encuentra que en el caso de Estados Unidos los estados con menores costos de cumplimiento medioambiental son aquellos que proveen espacios de acceso al público tanto en las agencias medioambientales reguladoras como a los oficiales políticos a cargo de dichas agencias. Para explicar esta relación el autor sugiere que la apertura de las agencias de regulación al público no ha mermado la influencia de industrias manufactureras, las cuales todavía gozan de otros canales. Con base en lo anterior, Woods concluye que un mayor acceso a entidades reguladoras disminuye los costos de cumplimiento medioambiental en presencia de organizaciones industriales poderosas, pero aumentan en presencia de organizaciones sociales con igual influencia.

En la misma línea, Beard y Sarmiento (2014) en su estudio sobre planificación urbana en Santa Ana (California) presentan un caso de participación ciudadana que terminó limitado, debido a la influencia desproporcionada de elites económicas en desmedro de una población mayoritariamente latina y empobrecida. Los autores también cuestionan el excesivo poder de la conformación de agenda de las autoridades locales en desmedro de las organizaciones sociales involucradas.

De esta manera, se puede encontrar varias críticas a la forma en que se aplican herramientas de gobernanza en gobiernos locales. Sin embargo, se encuentra de igual forma críticas de fondo menos problematizadas por el grueso de la academia. Sobre estos últimos cuestionamientos resaltan dos elementos. Primero, la necesidad de replantear el balance de poder entre los actores involucrados y cuestionar, por ejemplo, que las industrias o el sector privado puedan tener el mismo nivel de influencias que comunidades locales organizadas cuando estas son más representativas de los intereses locales. Segundo, también se puede cuestionar el formalismo con el cual se ha abordado la discusión sobre como impulsar gobiernos locales más abiertos en desmedro de factores políticos y sociales sin los cuales se dificulta la integración de la comunidad local. Este último punto también se relaciona con elementos generalmente ausentes en la literatura sobre participación y performance, los cuales se abordan en la siguiente sección.

Discusión y conclusiones

Después del análisis presentado en este artículo resulta evidente mencionar que la gran mayoría de la literatura especializada sí observa una relación positiva entre el uso e implementación de mecanismos participativos y el desempeño de los gobiernos locales. Esta relación es clara en las dos terceras partes de los textos revisados. Ahora, también es evidente que la relación es más compleja de lo pensado, pues casi un tercio de los trabajos mencionan varios condicionantes para el éxito de estas iniciativas en cuanto a eficacia y eficiencia gubernamental.

Dichos condicionantes se presentan tanto por cuestiones de diseño institucional como de contexto social y económico. Por un lado, en algunos casos se observan mecanismos formalmente deliberativos, pero que mantienen lógicas verticales y desigualdades entre los actores participantes, impidiendo así una libre deliberación en procesos de toma de decisiones abiertos, informados y participativos. Por el otro, la desconfianza en estos mecanismos, así como la debilidad y la baja participación de la sociedad civil puede generar problemas e incluso efectos negativos en la implementación de mecanismos participativos para el mejoramiento del desempeño gubernamental.

Se observa también que existe una alta diversidad de acciones estatales y de mecanismos institucionales de participación. En este trabajo se detectan tres grandes grupos: de consulta e información, de carácter deliberativo y mecanismos de democracia directa. Aunque en todos los casos es mayoritaria la relación positiva entre participación y desempeño, también es evidente la existencia de distintos problemas para los distintos mecanismos. En el caso de los espacios de consulta e información, los problemas observables son más que todo el nivel de involucramiento ciudadano, el cual es reducido en este tipo de instrumentos. En cuanto a los espacios deliberativos los problemas más evidentes son de diseño institucional y sobre las desigualdades entre los actores participantes de los espacios de debate. Por último, los trabajos que señalan efectos abiertamente negativos entre participación y desempeño se centran en espacios de democracia directa, mencionando como punto esencial la falta de confianza tanto en el poder propio de influir en la toma de decisiones como en la institucionalidad que se encuentra obligada a cumplir lo pactado.

Finalmente, lo que se observa en esta revisión bibliográfica es que los efectos positivos entre participación y desempeño no son directos ni automáticos, y que existen múltiples variables que influyen en dicha relación. Pero también es evidente que, tanto en lo teórico como en lo empírico, las posibilidades de una administración pública abierta a la participación ciudadana son vastas, por lo que es necesario revisar tanto el tipo de mecanismo como el contexto específico para sacar el mayor provecho de estas herramientas.