Teorías neosistémicas y administración pública: posibilidades observacionales y regulativas

1.1 Sociedad funcionalmente diferenciada

En la óptica de sistemas autorreferenciales la complejidad es un estado de cosas que se reproduce como un hecho inevitable en un nivel superior de la formación de los sistemas sociales por causa de una constitución previa de sus elementos. Este tipo de relaciones permiten a un sistema su sostenibilidad. La complejidad sistémica remite a variables cuantitativas (cantidad de elementos y de posibles relaciones) y cualitativas (diferenciación horizontal y vertical).

Aparece necesario identificar los orígenes de esta situación actual de la sociedad y las posibilidades que plantea de cara a futuras transformaciones. En el análisis de la sociedad en los dos últimos siglos coincide con el inicio de la diferenciación funcional. Esta diferenciación de la sociedad moderna sobrepasa la clásica descripción binaria de un sistema de dominación (Marx, Escuela de Frankfurt, marxismo de la elección racional), o la síntesis de un consenso de valores para mantener su integración (estructural funcionalismo, Parsons), para describirlo como un “sistema de comunicación que posibilita la complejidad contingente, de tal manera que la realidad puede ser de otra manera, pero siempre en el marco de lo que la sociedad ha pre-estructurado” (Torres-Nafarrate, 2006:32). La teoría de la sociedad asume que la sociedad moderna se caracteriza por el proceso de diferenciación funcional (Luhmann, 1997: 48). En las sociedades modernas los subsistemas (o sistemas parciales) emergen paulatinamente del contexto general de la sociedad y adquieren autonomía según sus propias premisas funcionales de diferenciación, de tal forma que en este tipo de sociedades se expanden en una creciente multiplicidad de subsistemas interrelacionados entre sí.

La perspectiva autorreferencial definió la relación de elementos y de conceptos en la que la teoría es un medio precisamente para reducir la complejidad y en la que la construcción de un sistema sirve precisamente para reducirla. Se focalizaron principalmente las lógicas de percepción, procesos, toma de decisiones y transformación de la comunicación resultante entre los diversos sistemas especializados que componen la sociedad. Inicialmente esta lógica ha sido posible observarla en las organizaciones, en las que se ha tenido en cuenta la preocupación de la innovación para mantener su continuidad y sobrevivencia.

1.2 Complejidad y administración pública

La complejidad y la contingente cantidad de variables vinculadas a la administración pública, ha tenido como efecto que en la actualidad se volviera tan compleja que ni los gestores ni los ciudadanos poseen la información necesaria para tomar decisiones informadas sobre los procesos sociales. La complejidad vinculada con la administración pública y fundamentada en las relaciones que se establecen entre diversos campos científicos, áreas de conocimiento y conceptos, posibilita establecer una relación sistémica de diálogo interdisciplinario entre las áreas de conocimiento y en la observación de fenómenos relacionados con los cambios sociopolíticos y la gobernanza en las sociedades modernas actuales. La administración -o las administraciones- se refiere a un conjunto de organizaciones y de formas sociales específicas. La complejidad sistémica significa la forma en cómo se realiza la observación (número de administraciones u organizaciones e instancias de poder), su diferenciación vertical (en términos de la coordinación o gobernanza multinivel) y, en términos sociológicos, en la configuración de la subsidiaridad. Este conjunto de interrelaciones incide en el supuesto de la inexistencia de una administración pública y en la pluralidad de administraciones y estructuras que actúan en el ámbito administrativo y que en la sociedad moderna adquiere diferentes perfiles (siendo también descrita como “administraciones paralelas”). En la descripción de la sociedad son diversas las hipótesis formuladas: “sociedad policéntrica” (Willke, 1987), “sociedad policontextual” (Schimank, 1998), sociedad de “sistemas funcionales funcionalmente diferenciados” (Mayntz …[et al], 1988), en las que -en palabras de Willke (1987)- el Estado aparece como “un jugador más en una red de acciones”. Las hipótesis expuestas se basan en el cuestionamiento de la lógica Estado-céntrica y por la presentación de un enfoque policéntrico. No se ahondará aquí en la descripción y análisis del policentrismo[2] (existencia de varios centros de decisión en un sistema) o en el que todavía existente monocentrismo (la existencia de un único centro de poder con función de guía y control), como tampoco en su impacto en la administración pública.

Así pues, la complejidad vincula elementos y sus posibles relaciones. No obstante, es preciso realizar algunas aclaraciones que permiten su observación. Un conjunto de elementos es complejo cuando cada uno de los elementos no puede relacionarse libremente en cada momento con los otros elementos por causa de su “limitación inherente” (complejidad interna de cada elemento) y a la “capacidad unitaria” (capacidad para conectarse entre sí o interdependencia). La complejidad sistémica remite a variables cuantitativas (cantidad de elementos y posibles relaciones) y cualitativas (diferenciación horizontal y vertical). De este tipo de relaciones se desprenden dos posibilidades. Por un lado, los elementos tienen unas relaciones complejas cuando poseen unas limitaciones internas, ya que estas limitaciones establecen las reglas comunicativas. Por otro lado, se refiere a que no es posible que un elemento se relacione en cada momento con otro elemento.

2.1 Sistemas sociales e interacción social

Antes de diferenciar la administración pública como un subsistema, es necesario exponer de forma introductoria los tres tipos de sistemas en la lógica autorreferencial necesarios para la comprensión de la hipercomplejidad: sistemas funcionales, sistemas de interacción y sistemas organizacionales.

Los sistemas funcionales parciales diferenciados (o subsistemas)[3]. Se trata de sistemas especiales que cumplen funciones específicas y que se comunican por medio de operaciones de un código binario. Con el transcurso del tiempo han conseguido generar estructuras propias de tipo autónomo (autorreferencial). Así, los movimientos sociales y sociopolíticos pueden ser contemplados como sistemas, puesto que un movimiento sociopolítico puede ser diferenciado de su entorno y como un sistema, actuar en sus operaciones de forma autónoma similar a otros subsistemas a partir de sus operaciones internas entre los elementos que lo componen.

Los sistemas de interacción corresponden a enlaces comunicativos que se mantienen por un espacio limitado y breve de tiempo, desapareciendo cuando los enlaces acaban. Aparecen en toda la sociedad, aunque que no se especializan funcionalmente. Este tipo de sistemas posee una serie de características: 1) se trata de sistemas propios vinculados a la diferenciación funcional conformados por interacciones, como son las relaciones íntimas o, en la administración, las relaciones entre funcionario público y ciudadano; 2) son sistemas que se sitúan en la frontera de los sistemas funcionales y organizativos ya existentes, como las sesiones de un Tribunal de Justicia, los congresos científicos o los grupos para realizar proyectos en una organización; 3) como sistemas transversales, como puede ser la colaboración en los círculos de trabajo o de proyectos; 4) se trata de interacciones externas a los sistemas funcionales y organizacionales (movimientos espontáneos, grupos de autoayuda). En el ámbito del sistema político puede tratarse de nuevas metodologías participativas (talleres de futuro, células de planificación, foros ciudadanos) o movimientos sociopolíticos que tienen como objetivo cambios políticos, como se ha expuesto. El esbozo de “sistema de interacción ilimitado” (Pont, 2018 y 2019a) delinea la posibilidad de observar un grupo o interacción personal de forma continuada.

Los sistemas organizacionales u organizaciones -como también los sistemas de interacciones- surgen de la complejidad social de las sociedades modernas actuales. Corresponden la suma de sistemas de interacción y orientan su comunicación a un fin específico. Desarrollan actividades para alcanzar y satisfacer metas y objetivos específicos de muchas de las necesidades humanas. Este tipo de sistemas cumplen también determinadas funciones de la sociedad. Los sistemas organizacionales asumen funciones especiales (de diferente alcance) y se reconocen principalmente en los sistemas parciales con funciones específicas, tales como las asociaciones de padres de alumnos, o también las fundaciones o grupos específicos, como puede ser una institución para personas de la tercera edad. Los sistemas organizacionales también se manifiestan de forma transversal y corresponden a diferentes sistemas de conflicto como son los sindicatos o las asociaciones económicas.

2.2 La administración pública como sistema autónom

El concepto de sistema es una abstracción para la simplificación de la realidad y remite a un conjunto de elementos que interaccionan entre sí. Todo sistema tiene un entorno, aunque sigue surgiendo la cuestión sobre si el entorno es preexistente al sistema. Un sistema complejo es un conjunto de elementos que están directamente interrelacionados. El resultado de esa interrelación es el surgimiento de propiedades nuevas. Así se define la administración pública como sistema autónomo y, por lo tanto, autorreferencial, formado por un conjunto de organizaciones, cuyas orientaciones provienen del sistema político (al establecer límites y prioridades). Sus operaciones internas de gestión estarían previamente determinadas por el entorno. Su capacidad autorregulatoria y sus operaciones internas y con el público o la sociedad, se regulan por sus decisiones mediante comunicaciones con la sociedad (disposiciones burocrático-administrativas) que dependen de la fuerza y la capacidad de movilización de recursos.

La diferenciación sistema/entorno siempre es realizada por el observador en la observación de segundo grado, de ahí la importancia del observador en la definición y delimitación de lo que entiende por “sistema”. Un sistema complejo puede ser una ciudad, metrópoli, universidad, departamento, grupo de investigación, parlamento, grupo empresarial, una política específica, un centro hospitalario, o un movimiento sociopolítico. Lo fundamental de un sistema complejo está en focalizar e identificar la atención de los componentes individuales y el patrón general del sistema. En la óptica de análisis de sistemas autorreferenciales, un sistema posee la capacidad de crear sus propias estructuras y sus operaciones internas en cierta forma independientemente de su entorno. Esto no significa que esté desconectado de su entorno, lo ignore o que esté cerrado a las comunicaciones procedentes de este, sino que mediante la apertura cognitiva, el sistema posee capacidad para tomar decisiones y operar de forma independiente a partir de operaciones internas. La apertura cognitiva, sin embargo, presenta ciertas limitaciones -en especial en la observación de las organizaciones y de la administración- al parecer insuficiente para asumir todo tipo de comunicaciones, no como simples “ruidos” procedentes del entorno, sino como propuestas que mediante lo lógica dialéctica en el sistema de causa-efecto-causa, inciden directamente en las operaciones del sistema, como es la aparición del conflicto.

Willke, como especialista de la teoría de sistemas autorreferenciales, cuestiona la posibilidad de aplicar y de asumir en las organizaciones el concepto de cierre operativo (operativerGeschlossenheit) y propone en su lugar la noción de “orientación sistémica contextual” o “gobernanza del contexto sistémico” (systemischeKontextsteuerung) en que defiende su significado como: “la orientación reflexiva y descentralizada de las condiciones contextuales de todos los sistemas y la autoorientación autorreferencial de cada sistema en particular” (Willke, 1993: 8).

La regulación contextual propuesta por Willke o la orientación contextual histórico-cultural (Pont, 2019a), significa que los actores establecen las condiciones contextuales para que el sistema elija sus opciones para una mayor sustentabilidad frente al entorno. Distingue entre diferentes formas básicas de orientación según la complejidad interna y externa del sistema. Con ello, corresponde una orientación central con una baja complejidad interna y una alta complejidad externa. La autoorientación es adecuada para alta complejidad interna y baja externa. Willke ve el control de contexto como una forma adecuada de control con alta complejidad interna y externa (Willke, 1997: 50). La segunda propuesta significa la existencia de un tipo de lenguaje (comunicación) especial, o sea, que la comunicación procedente de un movimiento social se produce en positivo (superando el tradicional “movimiento contra”) de tal forma que, en este caso, el sistema administrativo es capaz de asumir en sus operaciones las demandas externas y de ofrecer las respuestas necesarias.

2.3 Autorreferencia

Autorreferencia y autopoiesis (sobre la que no se ahondará aquí) son dos conceptos fundamentales de la teoría luhmanniana, aunque no idénticos por lo que es necesario analizarlos. El concepto autopoiesis se refiere a una condición de existencia de los sistemas para la continua producción de sí mismos[4]. Estos códigos binarios sirven también para mantener la capacidad de cambio del sistema y comunicase con otros sistemas. Así, los códigos del sistema de la administración pública podrían ser: eficacia - eficiencia/no eficacia - no eficiencia, burocracia/desburocratización, transparencia/opacidad, etc.

En los sistemas sociales la autopoiesis comporta un carácter autorreferencial al no restringirse solamente a las estructuras, sino que incluye los elementos y sus componentes. En la administración pública se crean constantemente nuevas instancias, niveles de decisión y entes autogestionados, independientemente unos de otros (empresas municipales mixtas, consorcios, agencias, corporaciones). La capacidad de autoproducción externa es una condición para su producción interna autorreferencial. La capacidad de conexión de un elemento del sistema autopoiético es básica para su mantenimiento que solamente podrá desarrollarse si posee un significado para sí mismo, además de tener la capacidad de poseer un sentido. El sentido de los elementos adquiere una importancia decisiva para el mantenimiento del sistema. Así, el sentido de crear jurídicamente un ente denominado área o región metropolitana viene dado por cuestiones funcionales, pero también por intereses de sentido provenientes del sistema político (según los intereses estratégicos de fuerzas y contrafuerzas políticas que la pueden constituir).

En suma, los sistemas sociales no se originan a partir de interlocutores o de actores físicos (como ha sido descrito habitualmente), sino por medio de comunicaciones. Incorporan los conceptos de autorreferencia y de autopoieis, aunque con algunas diferencias operacionales. Mientras que la autorreferencia alude a la formación de las propias estructuras en el sistema, la autopoiesis hace referencia a todas las operaciones que tienen lugar en el sistema como operación (dentro de un organigrama municipal, la creación de una empresa mixta sería una operación autorreferente). En un sentido amplio, la autopoiesis es un proceso de cambio del sistema en cuanto que la autoorganización en la autoproducción. De esta forma, busca ofrecer una solución a autoorganización y de autorreproducción social en el contexto de la contingencia y del riesgo. La influencia de comunicaciones externas es considerada en la perspectiva luhmanniana como una “irritación comunicativa” proveniente del acoplamiento estructural con el entorno, ya que la comunicación de un sistema solamente puede darse por medio de su propio medio simbólico. La propuesta de orientación contextual -como se verá más adelante- ofrece una solución a esta situación paradójica.

2.4 Autoorganización

La idea de autoorganización se ha convertido en una parte del discurso interdisciplinario de las ciencias y de las teorías de la organización en los últimos treinta años. Han emergido posiciones divergentes que la califican como utópica e irreal, mientras que otros defienden sus posibilidades sociales siendo considerada como un punto de síntesis de una revolución científica y que incluye diversas disciplinas científicas. En la perspectiva de pensamiento de este trabajo, la producción y reproducción constante de los elementos de un sistema por sí mismo es central, al tratarse de la constitución del sistema. El concepto de autoorganización no es necesario y esencial en la estructura de un sistema, ya que existe la autoorganización previamente a la constitución de su estructura.

En la teoría de la complejidad aparecen a menudo como sinónimos los conceptos de “autopoiesis”, “autorreferencialidad” y “autoorganización”. Krohn …[et al] (1987: 446) destacan dos características de los conceptos modernos de autoorganización que se diferencian de los anteriores: “La primera, la apertura de los sistemas para la materia y la energía procedente del medio ambiente, y la segunda, referente a su ‘cierre operativo’”, operaciones que funcionan de la misma manera que en los sistemas autopoiéticos. La consecuencia de asumir estas operaciones es que el concepto de autoorganización también puede aplicarse a la teoría organizacional, con lo que se asume que una organización es también un sistema autorreferencial.

Diferentes son los supuestos de la autoorganización, al discutirse si se trata de un sistema abierto o autorreferencial. En la óptica de los sistemas abiertos se analiza cómo es posible que un sistema pueda sobrevivir en un entorno caracterizado por el cambio constante de sistemas, puesto que una de las características de estos sistemas es precisamente inestabilidad. Este tipo de sistemas está en situación no solo de poder compensar los impulsos y molestias procedentes del entorno, sino también de modificarlas, y con ello de poder recuperar la complejidad del entorno. Esta propiedad es precisamente su capacidad de autoorganización. En la óptica de sistemas autorreferenciales el concepto de autoorganización ha adquirido una posición destacada en la que cuestiones relativas a: ¿Cómo se puede observar? ¿Existe una relación entre la autoorganización de un sistema y organización inducida externa al sistema? (Pont, 2018 y 2019a).

En la perspectiva de la teoría de las organizaciones y de la administración de empresas la autoorganización adquiere una nueva dimensión al no tratarse solo de cuestiones relativas a su gestión, sino que se debe extender la pregunta si las organizaciones además de ser autoorganizadas (autopoiéticas), también pueden ser organizadas y gestionadas desde el exterior, o sea de forma exógena. Diversos autores han analizado este aspecto. Los trabajos de Hejl (1984) han intentado demostrar esta posibilidad al vincular las dos posibilidades -interna y externa- con el término “uno detrás del otro” o secuencial, es decir, mediante la autopoiesis y la alopoiesis[5]. El término secuencial, así como la autoorganización y la autoconservación, son importantes si se concibe que los sistemas sociales y las organizaciones no son solo autopoiéticos sino también alopoiéticos (o sea, su reproducción se produce a partir de estructuras externas al sistema). Asumir esta premisa significa, en último término, la necesidad de examinar empíricamente si las organizaciones pueden ser entendidas también como sistemas autoorganizados. Básicamente en el trabajo de Hejl (1984: 72) se destacan los aspectos negativos de la autoorganización en las organizaciones que la diferencian del mundo biológico por dos cuestiones: la primera, debido a posibilidad de la creación de situaciones (reacciones deterministas) específicas internas (y no por causa de otro tipo de situaciones externas), y segundo, por no corresponder aquí a un tipo de proceso espontáneo como se puede encontrar en el campo físico y químico.

Las conclusiones pueden ser claras dentro de los estrechos límites del marco teórico de referencia que subyace a la autoorganización, pero sigue siendo insuficiente para explicar la paradoja resultante. La idea de que los procesos de autoorganización poseen una especificidad, contradice el supuesto inicial de que el concepto está en una relación estrecha con la idea de un futuro abierto y no determinado (como ya indicó Jantsch, 1972). Por otro lado, sería posible aceptar la autoorganización bajo el criterio de la existencia de una espontaneidad, aunque es cuestionable lo que significa esto en concreto en una organización. Hejl ha intentado responder a la cuestión al vincular como “espontáneo” con la idea de “rápido”, en el sentido de una escala temporal predeterminada. Sin embargo, parece obvio que la constitución del tiempo en sí mismo es un problema teórico del sistema. La autoorganización de las organizaciones no puede estar vinculada solo a la rapidez del proceso organizativo, sino que debe estar vinculada al cumplimiento de ciertos “requisitos en tiempo real”, como son las decisiones que se toman o las comunicaciones emitidas e interpretadas, de tal forma que lo importante es que los procesos internos de procesamiento y el correspondiente proceso de comunicación sean reconocidos a tiempo para ser asumidos adecuadamente por la organización y no transcurrido un tiempo.

2.6 Orientación contextual

¿Las organizaciones (públicas) disponen de la suficiente apertura para asumir los cambios y demandas procedentes de su entorno? La pregunta dirige la cuestión sobre la necesidad de desarrollar más en el plano teórico la propuesta de “cierre operativo” luhmanniano. El concepto de “orientación al contexto” u “orientación contextual” (Kontextsteuerung) surge a partir de la percepción sobre las limitaciones de la posibilidad de intervención directa del entorno en los sistemas autorreferenciales (“con sus propias leyes” y “autosemánticos”) y asumir en especial de las aportaciones provenientes del management empresarial (Naujoks, 1994: 113). Como propuesta a las limitaciones, el impacto focalizado en las condiciones marco exógenas y la influencia de la estructura de reglas y los recursos adquiere una mayor importancia, o como Willke formula: la orientación contextual por medio de influir el contexto mediante la “punctuation of contexts”, cuyo sentido significa interrupción. Así, distingue diferentes formas básicas de orientación según la complejidad interna y externa del sistema. Un tipo de orientación central corresponde a una complejidad interna baja y alta del sistema externo. Contrariamente, el autocontrol del sistema es adecuado para alta complejidad interna y baja externa. Willke ve el contexto como una forma adecuada de control con alta complejidad interna y externa. Así pues, con una complejidad interna y externa similar surge la cuestión: ¿Pueden los actores influir en un sistema? ¿Cómo? Es evidente que sí. Esta influencia debe darse en un marco en el que los actores deben establecer las condiciones contextuales para que el sistema elija sus opciones con una mayor sostenibilidad respecto al entorno. Para ello será necesario disponer de un lenguaje especial.

La intervención la operacionaliza y coordina el sistema, siendo el resultado de una serie de estrategias que posibilitan la observación y las relaciones entre los sistemas. La orientación hace referencia al marco de condiciones generales por medio de las cuales los sistemas establecen coordinaciones, en cuanto que la intervención dirige su apoyo a un énfasis estratégico que intenta responder a preguntas por las formas concretas de operar de los sistemas.

Referirse a los actores externos al sistema significa asumir una serie de supuestos clave. Por un lado, la idea de alopoiesis significa la existencia de una orientación externa del sistema. ¿Cómo debe ser este tipo de orientación? En la lógica de la complejidad se descarta un tipo de orientación “fuerte” (Kyphausen, 1993: 55), aunque esto no significa cuestionar su sinónimo de jerarquía. Este término, y el correspondiente orden o principio jerárquico, es un patrón que no está en contradicción con la complejidad, sino que -al contrario- es apropiado para el procesamiento de alta complejidad que luego se reflejará en las estructuras internas del sistema. Por otro lado, paradójicamente la orientación externa o las “externalidades” de un sistema pueden disminuir la capacidad de integración de la sociedad en un contexto de creciente diferenciación, por lo que es necesario repensar el papel del liderazgo para mantener la integración. Como alternativa a esta paradoja, Willke delinea la idea de un “control externo descentralizado” que significa que: “las condiciones del contexto significan que es indispensable un mínimo grado de orientación común o ‘previsión’; pero que este contexto común ya no puede ser dictado por una entidad central o por un pináculo de la sociedad” (Willke, 1989: 58).

Así, reconoce la necesidad de la existencia de un grado de orientación, aunque cuestiona al mismo tiempo al Estado como la entidad históricamente responsable de esta orientación de la sociedad, indicando la existencia de policentrismo sistémico basado en el consenso y no en el conflicto.

Las ciencias sociales y la psicología se han ocupado de la paradoja expuesta (jerarquía vs. orientación). La sociología de las organizaciones, y en particular la sociología del derecho, ya han identificado un desencanto con la jerarquía. Al asumir de forma análoga los principios que rigen el cerebro y la inteligencia artificial, se ha asumido que los tipos de procesamiento neuronal solo pueden ser comprendidos en el marco de una red neuronal. En este tipo de red, la orientación es transferida a la red (entendida como un subsistema) y que dispone de competencias en términos de informaciones. En este delineamiento sigue existiendo la idea de jerarquía, aunque en este caso adquiere una estructura heterárquica en la que los subsistemas individuales están interconectados, aunque sin que un solo subsistema a priori tenga o adquiera una posición privilegiada, configurándose en el plano social la hipótesis de la sociedad policéntrica.

2.7 Autoorientación operativa

La autoorientación de un sistema y de la sociedad en general ha sido abordada de diferente forma según los contextos políticoculturales de cada país o ámbito cultural. En el ámbito hispanohablante se ha abordado principalmente esta segunda perspectiva (Aguilar, 2016) en la definición normativa de “buena gobernanza” (que incluye los principios de transparencia, participación, rendición de cuentas, eficacia y coherencia), la extensión de “market governance” (Donahue y Nye, 2002) o su vinculación con la planificación estratégica. Emergen dos enfoques circunscritos a escuelas “nacionales”.

En los países anglosajones se ha incidido en una gobernanza “efectiva” al poner énfasis en describir los principios que la sustentan y su conjunción con redes. En el ámbito de los países germánicos se ha incidido más en las especificidades conceptuales de la gobernanza y su naturaleza teórica con una semántica diferente al atribuirle un sentido amplio y referirse como “orientación o dirección estatal de la sociedad” (estatistische Gesellschaftssteurung) (Lökenhoff …[et al], 2008; Luhmann, 1981 y 1984), cuyos términos e implicaciones han sido extensamente debatidos en la perspectiva sistémica ya desde inicios de la década de los años ochenta y noventa (Willke, 2006; Luhmann,1975 y 1981; Scharpf, 1989; Mayntz, 1997) y en conexión con los análisis del neocorporativismo. La aplicación de estas nociones tiene lugar en un contexto en el que se inicia una crisis profunda de la gobernabilidad en las sociedades modernas y que en los países de habla germánica han denominado como “escepticismo de la orientación”.

En la perspectiva de gobernanza de segundo orden o gobierno de la gobernanza, surge una serie de limitaciones en las diversas definiciones y significaciones de gobernanza que se manifiesta las vertientes operativas, y en la extensión del Estado, y cuestiones teórico-conceptuales sobre la descripción de la forma de gobernar (endógena y exógena) que deben ser tratadas en profundidad.

3.1 Administración pública como sistema y sistema político

La administración pública forma parte del sistema político. No obstante, es posible diferenciarla del sistema político como subsistema independiente, formando dos sistemas autónomos.Los conceptos y conocimientos procedentes de la teoría de sistemas autorreferenciales son especialmente útiles para el estudio de la administración pública en el momento en que se focaliza la administración como un sistema, vinculado con un entramado complejo de subsistemas (o sistemas parciales), y se observa sus procesos internos (toma de decisiones y formación de estructuras) y externos (comunicaciones como formas de acción con otros subsistemas). La comunicación es básica en el proceso administrativo, además de ofrecer un marco formal y atemporal de los gestores para la toma de decisiones (Mayntz …[et al], 1988). Las decisiones (individuales o institucionales en las diferentes jerarquías) corresponden a un complejo proceso de planificación, el desarrollo de conceptos, y están vinculadas a decisiones anteriores y posteriores y solo pueden evaluarse desde este contexto. De esta forma,la administración pública puede entenderse como “una organización para la producciónde decisiones y para su estabilización supraindividual y atemporal” (Scherzberg, 2006: 8), o sea, un tipo de organización específico cuya ejecución se basa en la decisión que se concreta en políticas públicas. En este sentido, la teoría de sistemas autorreferenciales aporta los conceptos y el conocimiento teórico, como se ha expuesto, a las observaciones de la administración sobre su situación en un determinado momento, aunque no de carácter normativo.

Esta teoría describe las operaciones internas del sistema de administración (en sus aspectos organizativos y estructurales y de su mantenimiento) y ofrece una explicación de la función del sistema como parte de un sistema mayor (sistema político-administrativo), además de ofrecer el marco y las condiciones de éxito del control administrativo. La diferenciación del sistema administrativo de su entorno obedece al procesamiento de la información procedente de su entorno. Por medio de su apertura y orientación contextual es posible extraer unas conclusiones para la organización del autocontrol dentro de la administración y la utilización de operaciones e instrumentos de control por parte del sistema administrativo.

Diversas objeciones mantienen la tesis de que la administración pública no puede tomar decisiones independientemente del sistema político y jurídico. Esta observación es pertinente pero cuestionable, ya que la administración tiene que recurrir en los procesos de confección de leyes y en la planificación (disponibilidad depresupuestos y recursos económicos, así como la posibilidad de aplicarlos).

La administración pública forma parte del sistema político, aunque también puede ser considerado como un sistema autónomo, y está estrechamente vinculada con el sistema jurídico del cual depende. Así, por medio de una ley o disposición concreta es posible mantener una estructura y orientaciones sobre su implementación y evaluación, con lo que es posible deducir que la administración no es absolutamente neutral.

3.2 Triple diferenciación

Los sistemas políticos tradicionales y las sociedades estratificadas se han caracterizado por la diferenciación bidimensional basada en la jerarquía operada entre arriba/abajo o entre dominados y dominantes. Esta diferenciación ha mostrado sus límites operativos y prácticos. Luhmann propone la diferenciación funcional subsistémica fundada en la concepción de la “triple diferenciación” formada por la Política, Administración y Público (Luhmann, 2010: 62-63). La propuesta supera además la clásica presentación entre los partidos políticos, como mediadores entre el público y el Estado, y genera la diferenciación de un espacio político dentro del propio sistema político como un espacio autónomo que impide una identificación lisa y llana con la institución estatal.

Las instituciones que producen decisiones vinculantes constituyen la Administración. Con la diferenciación tridimensional el sistema político se orienta a su entorno interno, así la operación autorreferencial “filtra” aquellos problemas relevantes para la sociedad; además permite pasar del esquema jerárquico arriba/abajo a otro donde se desarrolla una circularidad dinámica, que es en definitiva la circularidad de la comunicación.

Esta diferenciación aporta una innovación respecto a la lógica clásica, puesto que permite la expansión de las posibilidades de comunicación mediante el surgimiento de subsistemas internos del sistema político. Cada uno de estos, además, puede referirse al otro como otro del sistema entorno. La teoría de sistemas autorreferenciales observa y describe la realidad no desde una perspectiva normativa en la que el ser humano se presenta como resultado de su entorno, con lo que se diferencia radicalmente de otras teorías organizacionales y sociológicas utilizadas en las últimas décadas (ver la Figura 1).

Figura 1

elaboración propia.