La arquitectura institucional y el cumplimiento de la Agenda 2030 en Iberoamérica

1.1 La teoría pragmática de la Agenda 2030. La realidad ampliada de lo público

La aprobación de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y de los ODS, por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 25 de septiembre de 2015, es la culminación de décadas de trabajo conjunto entre los organismos que forman parte del Sistema de Naciones Unidas y los países del mundo (Naciones Unidas, 2015a). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), desarrollados entre 2000 y 2015, supusieron un paso intermedio, un ensayo, para la construcción de la agenda global. Esta impacta de una manera decisiva en la gestión pública de los países y afecta todas sus políticas públicas al incorporar dos elementos transcendentes: la consecución de un ODS debe hacerse de forma integrada con el resto, para que se pueda alcanzar el éxito, y la acción pública no será eficaz si no es mediante alianzas múltiples entre actores institucionales públicos, los organismos internacionales, las organizaciones sociales y el sector privado. En este planteamiento la arquitectura institucional resulta decisiva para el cumplimiento de los ODS.

La historia enseña que los fenómenos disruptivos no se producen de forma espontánea, sino que responden a una mezcla de evolución del pensamiento, a acontecimientos aparentemente aislados y a la actuación y evolución de las instituciones. En el caso de los ODS lo más sencillo quizá sea pensar que se trata de una versión actualizada y más ambiciosa de los ODM, pero si se amplía la perspectiva se puede ver que se viene produciendo una serie de aportaciones científicas y hechos desde hace algunas décadas que explican su aparición y significado.

Se constata la orientación de la Agenda 2030 a la eficiencia y la eficacia para lograr los objetivos y las metas; a centrarse en los resultados y en la medición, contraste y evaluación; a la creación de un diseño institucional flexible, ágil y adaptable a los retos fijados y a los que vayan surgiendo; a la necesidad de activar a los ciudadanos frente a los poderes públicos; a la transparencia y a las alianzas o “partenariados” público-privados. Todos estos conceptos se encuentran en las distintas corrientes de la nueva gestión pública (NGP) (García Sánchez, 2007; Meneguzzo, 1997).

Junto a esta visión se encuentra que el resultado de la acción pública se debe a la interacción entre el Gobierno y la sociedad civil, a la consideración del comportamiento y las emociones, al esfuerzo de una multiplicidad de actores comprometidos con el bien común que desempeñan distintos papeles dependiendo de la red y de los intereses en juego, incluidos el Estado y sus Administraciones públicas. Esta orientación se debe a corrientes como la nuevagobernanza pública,el gobierno holístico, integral o interrelacional, las redes de actores o la innovación social. Esta última, por ejemplo, aboga por la creación de estructuras formales de interacción y colaboración entre actores públicos y privados (Börzel, 1997; Christensen y Laegreid, 2012; Robinson, 2015; Arenilla, 2017). La Agenda 2030 toma de estos enfoques una visión integral, indivisible e interrelacional de los ODS.

Estas dos corrientesno logran otorgar un papel preciso al Estado ni a la Administración pública, ya que les asignauna función meramente coordinadora o incluso residual. Por el contrario, el enfoque del Estado neoweberiano reafirma su función como el principal facilitador de soluciones a los grandes problemas sociales y, fundamentalmente, considera a la democracia representativa como elemento central de la legitimidad del aparato del Estado (Larrouqué, 2018). Se precisa la intervención activa del Estado para extender lo que se acuerde y velar para que se garanticen los derechos y libertades de todos los ciudadanos; para que los acuerdos alcanzados se lleven muchas veces a buen término y tengan legitimidad; para promover de una manera armónica y justa el bien común. Así, los ODS no pueden alcanzarse sin el compromiso de los Estados, sin la creación de una adecuada articulación territorial y funcional, y sin el establecimiento de alianzas nacionales, regionales y globales fuertes.

La aportación de los enfoques teóricos anteriores a la Agenda 2030 se ve completada por los avances experimentados en la gestión pública y su articulación progresiva en redes intrincadas de actores. A esto hay que añadir la irrupción digital, que puede funcionar en muchos casos como acelerador de las soluciones tradicionales aplicadas a las políticas públicas mediante el uso masivo de datos, de las redes sociales y de la aplicación de la inteligencia artificial. En este sentido, el Marco Iberoamericano de Interoperabilidad[1] (MII) está generando grandes oportunidades.

Las soluciones digitales pueden contribuir directamente a todos los ODS y a más del 50 por ciento de las 169 metas. De hecho, el desarrollo de las TIC está muy relacionado con el avance más rápido y más eficiente de los ODS, especialmente en los objetivos 3 (salud y bienestar) y 4 (educación), y puede acelerar el 9 (industria, innovación e infraestructura) y el 7 (energía asequible y no contaminante). Esto sugiere que las TIC son un indicador relevante para el desarrollo sostenible (Huawei, 2018: 2 y 10).

Se llega la Agenda 2030, como puede rastrearse en numerosos documentos previos de la ONU (Naciones Unidas, 2014), con una realidad ampliada de lo público que ya no puede equiparse más a lo estatal o administrativo, con el reconocimiento de que la universalidad y omnipotencia del Estado y su Administración plasmadas a principios del siglo XIX como herencia de la Ilustración no pueden ser ya un referente central de actuación. Como les sucede también a los grandes actores sociales y económicos, los objetivos de la Administración solo se pueden alcanzar en compañía y en alianza “con otros”. También se llega la Agenda 2030 con el convencimiento de la necesidad de instituciones públicas fuertes y capaces para lograr los objetivos globales.

A partir de su aprobación la Agenda 2030 es lo que los países y los organismos internacionales están realizando para su implementación. Su construcción a escala nacional, regional y global representa una novedad en la agenda pública al incluir objetivos, metas, indicadores comunes y un plazo determinado. Su éxito requiere un avance armónico impulsado desde diferentes núcleos públicos, privados y sociales en el que los organismos internacionales especializados están teniendo un papel importante, no solo los que pertenecen al Sistema de Naciones Unidas, como por ejemplo el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

Tras 47 años, para los 23 países iberoamericanos que lo componen, el CLAD se ha convertido en el referente de los procesos de mejora continua de la gestión pública y en la consecución de políticas públicas justas, sostenibles y comprometidas con la democracia, el Estado de Derecho y el desarrollo económico y social. Es decir, su misión se corresponde con el núcleo duro que facilita la capacidad institucional y la gobernanza que condicionan la fortaleza institucional de los países que lo integran. Lo logra mediante la promoción del intercambio de experiencias y conocimientos, asesoría técnica, transferencia de innovaciones, prestación de servicios de documentación e información y fomento de la investigación, la capacitación y la formación de los empleados públicos de la región. Para ello los países que lo componen acuerdan declaraciones, consensos, cartas y códigos que han servido para reformar el servicio civil y las Administraciones públicas a ambos lados del Atlántico[2].

El CLAD asumió desde el primer momento el compromiso de cumplir con la Agenda 2030 y los ODS y vio que significaban una buena oportunidad para revitalizar su misión. Los ODS se presentan también como la posibilidad de renovar su arquitectura institucional y de transcender y articular el discurso de su actividad. A ello ha dedicado numerosos encuentros y declaraciones y ha sido el lema central de sus últimos congresos, en los que viene dedicando un área central a los ODS. Desde hace tres años ha promovido la reflexión sobre cómo hacer viable la implementación de los ODS en la región mediante el fortalecimiento de sus Administraciones públicas, al entender que este aspecto es una condición necesaria para llegar con éxito a 2030 (Arenilla, 2018).

1.2 Nuevos términos y nuevos significados

La agenda pública global se ha ido enriqueciendo con nuevos términos y ha ampliado el significado de viejos conocidos. De esta manera, la gobernanza pública[3] se entiende como interacción entre el sector público, el sector privado y el sector no lucrativo para lograr los objetivos de las políticas públicas (Bouckaert, Loretan y Troupin, 2016) y, por tanto, de los ODS. La participación entre actores de estos sectores es en pie de igualdad, salvando lo señalado anteriormente sobre la función reservada al Estado; el sector privado y el social intervienen en la coproducción en muchos servicios públicos; la financiación público-privada se vincula a la sostenibilidad de los productos públicos; la coordinación y la integración de objetivos y metas son requisitos determinantes de la capacidad institucional cuya construcción se reconoce necesaria por la ONU (Kwame, J. ...[et al], 2016).

Se entiende por capacidad institucional el conjunto de habilidades, recursos técnicos, logísticos, humanos o financieros que permiten responder a las organizaciones a los desafíos del entorno y desempeñar sus funciones de manera eficaz, efectiva y sostenible. El grado de desarrollo de la capacidad institucional condiciona o determina el rendimiento de las instituciones y sus posibilidades de innovar. En la actualidad, hay que tomar una clara conciencia de que son necesarias nuevas capacidades institucionales y personales para afrontar las demandas y necesidades, empezando por una revisión de los valores en las organizaciones y por una adaptación acelerada a la revolución digital. La actuación pública debe orientarse a los valores de inclusión, diversidad, representatividad y al trabajo en equipo y en coalición con actores de todo tipo. Por su parte, la asimilación digital implica la utilización de herramientas y tendencias digitales como acelerantes de las soluciones y perspectivas más habitualmente usadas en las políticas públicas (Arenilla, 2018: 113-117).

Un punto fuerte de la Agenda 2030 es el significado y la potencialidad integradora y de rendimiento del concepto de alianza. Su origen se encuentra en la alianza mundial para el desarrollo de finales de los años 60 del siglo pasado y su evolución hace que se incluya a todo tipo de actores para lograr la construcción conjunta de soluciones, lo que hace posible la formulación de los ODM y posteriormente de los ODS.

Otro principio que aporta la Agenda 2030 es el de coherencia, que proviene del enfoque holístico de gobierno, que se basa a su vez en tres principios: universalidad (para el conjunto de la humanidad), integración (armonización social, económica y medioambiental) y “no dejar a nadie atrás” (orientación ética). El valor de esta coherencia es que la acción en pos de los ODS debe centrarse en las personas. Sin duda, la coherencia supone un gran reto para muchos países, y no solo los que están en una fase incipiente o intermedia de desarrollo.

La Agenda 2030 mueve a la revisión de las prioridades sociales y de las políticas públicas, también de los fines que se pretenden alcanzar, así como llama a la acción de quienes tienen que intervenir en su consecución. El desarrollo sostenible define un imperativo moral de transformación humana que deviene en una guía de pensamiento y conducta para las naciones, para los gobiernos, para las organizaciones sociales y para las personas (Cajas, 2018: 2). Además, orienta la actuación de la humanidad a la consecución efectiva de los derechos humanos.

Ligado al concepto de coherencia está el de integración. El Consejo Económico y Social de Naciones Unidas creyó de forma temprana que el cumplimiento de los ODS requiere un enfoque que los integre, de tal manera que se entiende que no puede avanzarse en un objetivo sin la interrelación y la consecución de los demás. Una variante significativa de las políticas integradas son las políticas integradoras, que ponen el énfasis en el propósito a alcanzar. El punto de partida es que está en juego la reconstrucción de la confianza de los ciudadanos y la mejora de la eficacia de las políticas. Los ODS son una oportunidad para lograr una agenda integradora y que genere la transformación de la manera que hoy se entienden las políticas públicas. Para ello hay que contar con una arquitectura institucional eficaz. Esto implica modificar los procesos, las estructuras y los intervinientes en la adopción de las decisiones públicas para evitar los sesgos actuales producidos por la falta de diversidad y de representación.

2.1 El efecto de las instituciones públicas en la confianza política

Hoy pocos dudan que las instituciones públicas influyen en los procesos políticos, en el crecimiento económico, en la estabilidad democrática y en el buen gobierno. Las instituciones, entendidas en un sentido amplio, son las reglas y procedimientos que restringen y permiten el comportamiento político, económico y social, hacen referencia a las reglas de juego, en tanto que las organizaciones lo hacen a los jugadores (North, 1990: 4-5).

Las instituciones públicas son un factor determinante para lograr la confianza, para reducir la complejidad social y para generar certidumbre política, económica e internacional en los Estados y sus responsables. Así, se ha podido comprobar en las últimas décadas en América Latina cómo las instituciones públicas pueden influir en el proceso político y en la estabilización democrática de las sociedades. Claro que esto se refiere a instituciones fuertes y efectivas y no meramente formales o sin medios suficientes. Esto es, instituciones que están arraigadas, que implantan reglas estables que se cumplen y que pueden imponerlas al resto de los actores, que crean redes de políticas estables comprometidas con el bien común sin corrupción y, en fin, que facilitan la estabilidad política y la adaptabilidad a los cambios que se vayan sucediendo (Spiller y Tommasi, 2007; Levitsky y Murillo, 2010: 33; OCDE, 2016: 16; Acemoglu y Robinson, 2014).

La arquitectura institucional condiciona la fortaleza institucional y, a partir de aquí, la satisfacción con la democracia -vinculada a las instituciones y a las políticas públicas-, que se conecta con la confianza social a través de la satisfacción con la vida. El indicador más importante para predecir la confianza social es la confianza política, que se refiere a una valoración positiva respecto de la credibilidad, la justicia, la competencia y la transparencia del Gobierno y su actuación -para algunos enfoques-, o de la corrupción, la percepción de justicia, el desempeño macroeconómico, las instituciones electorales y la socialización política -para otros-; a los que otros añaden la calidad de los servicios, el nivel de escolaridad y la esperanza de vida (Montero ...[et al], 2008: 20-21 y 48; Van der Meer, 2017; OCDE, 2014: 39; Morales ...[et al], 2018: 16 y 23). Finalmente, la confianza democrática en las instituciones confiere legitimidad y mayor probabilidad de aceptación social y a la postre de obediencia al orden constituido, que es de lo que se trata en política (Gomá, 2016: 116-117; Schyns y Koop, 2010).

Desde la perspectiva que se está manejando, la acción del Estado, su imparcialidad, su desempeño, la calidad de las normas legales y las variables que determinan la efectividad y la fortaleza institucional, juegan un papel relevante en la confianza social[4]. Estas variables también condicionan la confianza en las instituciones políticas (Fernández, 2017; Rothstein y Stolle, 2007; Freitag, 2003).

Así, la dotación y el rendimiento positivo de los elementos que generan la fortaleza y la capacidad institucional se convierten en algunos de los principales retos del Estado y de su Administración pública, especialmente en los países emergentes donde la debilidad institucional se relaciona con la informalidad, la ilegalidad y la corrupción (Sampó, 2004; Rice y Stewart, 2008) y afecta a la legitimidad institucional y al funcionamiento y aceptación de la democracia por los ciudadanos.

A la vista de lo anterior, puede determinarse que los principales atributos relacionados con la confianza gubernamental que están vinculados con la arquitectura institucional son: la existencia de reglas estables efectivas, la resiliencia, la competencia, la imparcialidad, la transparencia, la calidad de los servicios, el desempeño del gobierno, la confianza en los funcionarios, la justicia y la apertura ante puntos de vista distintos. En el caso de la confianza en la Administración pública, además de afectarle directamente los atributos anteriores como parte del sistema político-administrativo, requiere que sea percibida también como eficaz y representativa (Bouckaert, 2012; Sztompka, 1999; Easton, 1965), con el fin de ayudar a reducir los costes de transacción en cualquier tipo de relación económica, social o política (Fukuyama, 1995). De esta manera, puede aumentar la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa, ya que facilita la cooperación entre los ciudadanos y las organizaciones privadas, así como de la sociedad y los burócratas (Putnam, 1993).

Hay que advertir que la eficacia en la Administración es una condición necesaria para obtener la adhesión ciudadana pero no suficiente, ya que se precisa actuar en el ámbito político, en el de la democracia operativa en la que obran los valores, creencias y comportamientos de los políticos y los anhelos y esperanzas de los ciudadanos en una sociedad mejor y en su futuro (Arenilla, 2003).

2.2 Retos y condicionantes institucionales de los ODS

En Latinoamérica y el Caribe los retos más importantes son la reducción de las desigualdades (ODS 10) y paz, justicia e instituciones fuertes (ODS 16). Es en este objetivo, intensamente interrelacional con el resto, en el que residen principalmente los elementos que determinan la fortaleza institucional, junto con el ODS 17. A estas debilidades hay que añadir en algunos países: salud y bienestar (ODS 3), industria, innovación e infraestructura (ODS 9) y vida submarina (ODS 14). En general, la región ha progresado en promover la igualdad de género yse observa un estancamiento en los últimos cinco años en la reducción de la pobreza y la desigualdad. Esta es más evidente si se introducen las categorías de ingreso, sexo o raza. En otros indicadores la tendencia ha sido desfavorable, como en el caso de la violencia que debilita la convivencia social y la confianza en la democracia. Finalmente, en el caso de la acción por el clima (ODS 13) en muchos países se ha producido una regresión o un estancamiento (Naciones Unidas, 2019: 10; Sachs ...[et al], 2018: viii, 13).

A estos retos se añaden los desafíos provenientes de la revolución tecnológica que deben abordarse cerrando las brechas que crea, que se ven ahondadas por las rivalidades hegemónicas y la transformación productiva y del empleo. Esto se puede lograr mediante un sistema comercial abierto y equilibrado, la difusión de tecnología y la libre circulación de personas e ideas (Naciones Unidas, 2019: 38).

Otro desafío no resuelto es que el crecimiento económico en Latinoamérica no siempre se ha correspondido con la mejora de la institucionalidad pública, aunque se observan claros avances en la profesionalización de la función pública, en la orientación a la eficacia y la eficiencia o en la planificación (CEPAL, 2014). La actual contracción del ciclo expansivo pone en riesgo la institucionalidad y la sostenibilidad del bienestar (CAF, 2017; Latinobarómetro, 2016: 4). En fin, los análisis efectuados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), concluyen en la necesidad de un Estado que asuma efectivamente su responsabilidad con la participación activa de la sociedad y del sector privado para lograr un desarrollo inclusivo y sostenible que favorezca la estabilidad, el crecimiento y la innovación (Acemoglu y Robinson, 2014). Esto supone considerar al Estado como una plataforma en la que actúan de forma variable los más diversos actores con el fin de promover y lograr el bien común mediante el impulso público.

Si se considera que la arquitectura institucional condiciona la gobernanza del Estado y de su Administración, su capacidad funcional y su rendimiento y la confianza política y social, podemos acordar que una buena parte del éxito de la puesta en marcha de un programa, una estrategia o una política pública y su consideración como fiable, esto es consistente y predecible, depende de la conformación y articulación de los elementos que integren la arquitectura institucional (OCDE, 2014: 50).

En el caso de la implementación de la Agenda 2030, se puede plantear como hipótesis que un factor determinante del desarrollo de los ODS es el diseño de una arquitectura institucional fuerte e integradora, tanto en el plano organizativo público como en el social y empresarial que permita arreglos institucionales con los actores con el fin de potenciarlos y promover el conocimiento, el aprendizaje y la innovación. A esto hay que añadir la necesaria incorporación de los ODS al marco institucional de cada país (Naciones Unidas, 2018c: 20) y muy especialmente a su planificación estratégica y presupuestaria, como marcos en los que los gestores públicos rinden cuentas de sus resultados y del impacto de sus políticas.

Las tipologías más utilizadas sobre la fortaleza institucional no suelen contemplar la combinación entre factores o medios y las funciones administrativas (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi: 2010)[5]. Se orientan a una definición de gobernanza que no contempla suficientemente la organización del aparato público ni su capacidad relacional con otras instituciones públicas, privadas y sociales, más allá de lo que denominan efectividad gubernamental[6] (World Bank, 2019).

La capacidad y la fortaleza institucional dependen en buena medida de una adecuada combinación de los medios financieros y presupuestarios, de los procedimientos de gestión, de las tecnologías y sistemas de información y comunicación, de los recursos humanos y del diseño orgánico con las funciones administrativas de regulación y control, del apoyo a la toma de decisiones, de la ejecución y del mantenimiento que se articulan a partir de la decisión política. De esta manera, la adecuada combinación de los factores y las funciones administrativas es la base de la capacidad institucional y de la gobernanza, determina el rendimiento de las Administraciones y de sus políticas, afecta su posibilidad de éxito y, finalmente, condiciona la fortaleza institucional.

En definitiva, el diseño de instituciones fuertes y su consecución favorecen el desarrollo económico y social, la capacidad e iniciativa de los ciudadanos, el capital social, la viabilidad de la acción pública y su rendimiento, el fortalecimiento democrático, la confianza política y social y la legitimidad institucional. En este artículo se va a avanzar en la relación existente entre la arquitectura institucional y la implementación de la Agenda 2030 y los ODS, prestando atención a las funciones y factores administrativos que determinan la capacidad y la fortaleza institucional.

3.1 Liderazgo efectivo

Difícilmente una iniciativa pública, y más si se pretende que sea transformadora, puede ser efectiva y tener el impacto deseado en la sociedad, si no cuenta desde su formulación con un liderazgo fuerte y persistente. En el caso de la implantación de la Agenda 2030, la variable liderazgo se puede observar en tres dimensiones: inclusión en la agenda política, rango e implicación del titular de la institución que lidera esa implantación y órgano impulsor de dicha agenda.

En varios países la inclusión de la Agenda 2030 en la agenda política nacional tiene su origen en la colaboración que los organismos del Sistema de Naciones Unidas realizan ordinariamente en materia de cooperación y de fortalecimiento institucional. Estos organismos vinculan sus actuaciones y su financiación al cumplimiento de la Agenda 2030. En otros casos prestan una asistencia técnica que hace posible la implantación efectiva de la Agenda 2030 y el fortalecimiento de su capacidad institucional. Estos serían los casos, por ejemplo, de Bolivia, El Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay. En el resto de los países existe una voluntad declarada de alinear los planes y políticas que conforman la agenda nacional con los ODS, como en Argentina, Brasil, Costa Rica, España, México, Perú y Portugal.

El rango del titular de la institución que impulsa la Agenda 2030 en cada uno de los países es variable. A pesar de que la ONU reclama que el ENV sea apoyado explícitamente por la máxima autoridad del poder ejecutivo, esto no siempre se cumple. La implicación del presidente es clara en los casos de Argentina, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México y Uruguay. En otros casos se encuentra una referencia al Gobierno-Consejo de Ministros, como en Andorra. Lo habitual es que el impulso recaiga en uno o más ministros.

El aspecto anterior está muy relacionado con el organismo responsable de la implantación efectiva de los ODS, que es una cuestión distinta a los mecanismos y arreglos de coordinación que suelen comprender actores gubernamentales y no gubernamentales. No es infrecuente que sea el ministerio de relaciones exteriores quien asuma esta responsabilidad, como se observa en los casos de Andorra, Chile, Paraguay, Portugal, Venezuela y, en una primera etapa, España. Sin embargo, en la región predomina que el impulso recaiga en el departamento encargado de la planificación nacional, como sucede en Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Perú, República Dominicana y Uruguay.

En Brasil el impulso proviene de Secretaría de Gobierno de la Presidencia y en México de la Oficina de la Presidencia de la República. Otros países han optado por órganos de coordinación ya creados, como en el caso de Argentina y su Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia o de Honduras y la Secretaría de Coordinación General de Gobierno. En otros se crean órganos específicos, como en España y el Alto Comisionado para la Agenda 2030 adscrito a la Presidencia del Gobierno. También se encuentran los casos de Chile y Panamá y sus ministerios de Desarrollo Social. Finalmente, en El Salvador el impulso lo llevan conjuntamente la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Es más probable que la implantación de la Agenda 2030 en cada país sea más efectiva cuando forme parte de la agenda política y de gobierno; cuando el liderazgo se sitúe en el nivel más alto de la estructura gubernamental del país; cuanto más persistente y real sea el liderazgo, esto es, que no sea meramente declarativo y que se implique en la implementación y seguimiento de la Agenda 2030; y cuando la institución impulsora tenga poderes efectivos de coordinación, bien porque tenga el rango necesario para imponerse al resto de la estructura gubernamental, bien porque tenga asignadas unas competencias de planificación general de las políticas públicas o por una combinación de ambas.