Recibido: 2 de diciembre de 2018; : 15 de junio de 2019; Aceptado: 20 de junio de 2019
La diversidad de género en el sector público y su influencia en el gasto público y buen gobierno. Evidencia en Latinoamérica
Gender Diversity in the Public Sector and Its Influence on Public Spending and Good Governance. Evidence in Latin America
La diversidad de género y su impacto en las decisiones y desempeño del sector público ha sido objeto de gran atención por parte de la academia y la legislación internacional. Si bien la representación de las mujeres en posiciones de liderazgo en el sector público ha incrementado, su incidencia en indicadores de desempeño económico y social en el ámbito público ha sido escasamente abordado en la literatura internacional, mientras que en Latinoamérica no existen estudios comparativos que evidencien su contribución al desarrollo económico e institucional. Basado en las teorías de agencia y de la masa crítica, el objetivo del trabajo es analizar la influencia que tiene la diversidad de género en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías sobre las decisiones de gasto público y los indicadores de buen gobierno, incluida la corrupción. La muestra de estudio está integrada por 18 países y 378 observaciones durante el periodo 1997-2017. Se observa que la participación de mujeres en los Parlamentos Nacionales muestra un notable incremento en Latinoamérica, aunque no ha alcanzado la paridad 50-50. Los resultados econométricos evidencian que las mujeres en los Parlamentos Nacionales favorecen los índices de buen gobierno particularmente en las dimensiones de estabilidad política y no violencia, efectividad del gobierno, calidad regulatoria, Estado de Derecho y control de la corrupción, mientras que las alcaldesas electas favorecen la calidad regulatoria y el Estado de Derecho. Del mismo modo, las mujeres alcaldesas motivan a un mayor gasto no social en asuntos económicos, mientras que incrementan el gasto social en protección al medio ambiente, actividades recreativas, cultura y religión y en protección social. En el ámbito económico, las mujeres alcaldesas incrementan los ingresos tributarios y tienden a disminuir la deuda pública total. Este artículo concluye que las mujeres que ocupan posiciones de liderazgo en el sector público están orientadas hacia lo social y el fortalecimiento de las instituciones, dado que tienden a adoptar una orientación ética y se preocupan por las necesidades de los diversos grupos de interés.
Palabras clave
Análisis de Género, Igualdad de Género, Sector Público, Gasto Público, Gobernanza, América Latina.Resumen, traducido
Gender diversity and its impact on the decisions and performance of the public sector have received great attention from the academia and the international legislation. Although the representation of women in leadership positions in the public sector has increased, their influence on economic and social performance indicators has been poorly studied by the international literature, while in Latin America there are no comparative studies that evidence the contribution of gender diversity to economic and institutional development. Based on agency and critical mass theories, this paper aims to analyze the influence of gender diversity on the National Parliaments and Municipalities positions on public spending decisions and good governance indicators, including corruption. The study sample is made up of 18 countries and 378 observations during the 1997-2017 period. Although the participation of women on the National Parliaments shows an important increase in Latin America, the 50-50 parity has not been reached. Econometric results show that women in National Parliaments favor good governance indicators, particularly in the dimensions of political stability and nonviolence, government effectiveness, regulatory quality, rule of law, and control of corruption, while elected women mayors favor the regulatory quality and the rule of law. Furthermore, women mayors encourage greater non-social spending on economic issues, while increasing social spending on environmental protection, recreational activities, culture and religion, and social protection. In the economic sphere, women mayors increase tax revenues and tend to decrease total public debt. This document concludes that women in leadership positions in the public sector are more oriented toward social issues and strengthening of institutions, since they tend to adopt an ethical orientation and are more concerned with the needs of the diverse interest groups.
Keywords
Gender Analysis, Gender Equality, Public Sector, Public Expenditure, Governance, Latin America.Introducción
En años recientes el papel de la mujer en el sector público ha tomado gran relevancia. Gobiernos nacionales y organizaciones internacionales promovieron una mayor representación de las mujeres en el sector público a través del establecimiento de cuotas en los cargos de representación popular. Algunos estudios evidencian que la variable género afecta las decisiones y resultados en el ámbito público (Pino, 2011). Por ejemplo, el empoderamiento de las mujeres en el sector público se ha asociado con menores niveles de corrupción y mayor gasto público orientado al desarrollo social (Dollar ...[et al], 2001; Duflo y Topalova, 2004; Aidt y Dallal, 2008; Svaleryd, 2009; Bertocchi, 2011). Otros estudios sugieren que las mujeres que ocupan cargos públicos adoptan una orientación social, mientras que su estilo de liderazgo político tiende a disminuir la corrupción y los sobornos (Andreoni y Vesterlund, 2001; Gneezy ...[et al], 2003; Song ...[et al], 2004; Swamy ...[et al], 2001; Beaman ...[et al], 2009). Brollo y Troiano (2016: 122) concluyen que las mujeres alcaldesas son más eficientes para atraer inversiones en materia de salud y educación.
A pesar del progreso de la representación femenina en posiciones de liderazgo a nivel global, este ha sido muy lento y aún no se alcanza la paridad de oportunidades entre hombres y mujeres, siendo más marcada la disparidad en posiciones estratégicas. De acuerdo con el informe “The World’s Women 2015” de Naciones Unidas (2015), el número de mujeres que ocupaban las posiciones de Jefes de Estado o de Gobernador en 2015 era de 19, solamente siete (7) posiciones más en comparación a 1995. Por su parte, la inclusión de las mujeres en los Parlamentos Nacionales incrementó a nivel mundial, aunque su representación es de una mujer por cada cinco hombres, mientras que el 30% de los candidatos para ocupar cargos en los Parlamentos son mujeres. Con respecto a las Cortes (posiciones de Ministros) la participación femenina incrementó de un 6% en 1994 a un 18% en 2015. Y si bien la elección de mujeres para gobiernos locales ha aumentado en varios países, sigue estando lejos de la paridad principalmente para las posiciones de magistrados, jueces, niveles superiores de la jerarquía judicial y cargos directivos del sector empresarial. Por ejemplo, el efecto del techo de cristal es más marcado en las posiciones de Director General (CEO) o de miembros del consejo de administración de grandes corporaciones, representando menos del 4% a nivel mundial.
Las políticas públicas de igualdad han incrementado y constituyen un pilar central para promover la inclusión y el gobierno democrático (Platero Méndez, 2012: 145). Como se establece en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, “cada ciudadano tiene el derecho y la oportunidad de participar en el gobierno de su país, directamente o a través de la elección libre de sus representantes” (Naciones Unidas, 1966: artículo 25). Una mayor representación de las mujeres en los gobiernos nacionales y locales puede generar diferentes perspectivas sobre las necesidades y prioridades de las mujeres al enmarcar las políticas nacionales y locales y asignar los presupuestos. La igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para acceder a los ámbitos político, económico y administrativo promueve mayor democracia y desarrollo sustentable (Nasser, 2018).
En los últimos años se ha fortalecido el acceso de las mujeres a los cargos de elección popular como un indicador de paridad de género, aunque su participación en la administración pública aún sigue siendo minoritaria. De acuerdo con la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, y particularmente el Programa Global de Estadísticas de Género de las Naciones Unidas, los indicadores que monitorean la equidad de género en el ámbito público son los siguientes (Naciones Unidas, 2018): 1) posiciones ocupadas por mujeres en los Parlamentos Nacionales, 2) participación de mujeres en posiciones directivas, 3) proporción de mujeres policías, 4) proporción de mujeres ocupando el cargo de juez, y 5) participación de mujeres en los gobiernos locales (Alcaldías). Este estudio se centrará en dos indicadores: la participación femenina en los Parlamentos Nacionales y la representación de mujeres como alcaldesas electas.
Este documento pretende analizar la relación entre la participación de mujeres en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías de 18 países latinoamericanos y las decisiones de gasto público (social vs. no social) e indicadores de buen gobierno. La muestra de trabajo está integrada por 378 observaciones durante el periodo de 1997-2017, es decir, 21 observaciones por país. Las variables de estudio son obtenidas de las bases de datos emitidas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Mundial. Se realizan diferentes análisis econométricos controlando por efectos fijos (país y año de análisis).
Los resultados ponen de manifiesto que la representación de mujeres en los Parlamentos Nacionales en Latinoamérica pasó de un 11,4% en 1997 a un 28,9% en 2018, lo que representa un incremento de 17.5 puntos porcentuales. Mientras que en el caso de las alcaldesas electas se registró una tasa del 5,3% en 1998 y del 12,3% en 2016, lo que implica un incremento de 7 puntos porcentuales. Los países que promueven en mayor medida la participación femenina en los Parlamentos Nacionales son Argentina, Bolivia, Costa Rica, México y Nicaragua, mientras que los países con mayor número de alcaldesas electas son Costa Rica, Nicaragua y Uruguay. Los resultados obtenidos en este trabajo se resumen de la siguiente forma:
1) Las mujeres en los Parlamentos Nacionales incrementan los índices de buen gobierno, particularmente en las dimensiones de estabilidad política y no violencia, efectividad del gobierno, calidad regulatoria, Estado de Derecho y control de la corrupción, mientras que las alcaldesas electas solamente favorecen la calidad regulatoria y el Estado de Derecho.
2) Las mujeres que ocupan Alcaldías incrementan el gasto público en sus dimensiones social y no social. Se observa que motivan a un mayor gasto no social en asuntos económicos e incrementan el gasto social en protección al medio ambiente, actividades recreativas, cultura y religión y en protección social. Por su parte, disminuyen el gasto no social en orden público y seguridad, el gasto social de vivienda y servicios comunitarios y el gasto público en salud. La representación femenina en los Parlamentos Nacionales disminuye el gasto social en aspectos relacionados a vivienda y servicios comunitarios, gasto público en salud y en educación, mientras que aumentan el gasto no social en defensa.
3) Las mujeres en los Parlamentos Nacionales aumentan los ingresos tributarios, aunque disminuyen el crecimiento del PIB. Por su parte, las alcaldesas electas disminuyen la deuda pública total.
Se puede concluir que la diversidad de género, tanto en los Parlamentos Nacionales como en las Alcaldías, inciden significativamente en dos aspectos fundamentales de la gestión pública: el gasto público y el buen gobierno. Las mujeres están orientadas hacia la parte social y el fortalecimiento de las instituciones ya que, como se ha demostrado en estudios enfocados para el sector privado, tienden a adoptar una orientación ética y están preocupadas por las necesidades de los diversos grupos de interés (Harjoto …[et al], 2015; Ciocirlan y Pettersson, 2012).
Este documento extiende la literatura internacional en el ámbito de la diversidad de género en el sector público y su incidencia en las decisiones de gasto público y buen gobierno. Latinoamérica es una región caracterizada por altos niveles de corrupción, debilidad en sus instituciones y un escaso desarrollo social, por lo que este estudio podría ser un referente para los legisladores responsables de generar políticas públicas que promuevan una designación equitativa y responsable de mujeres en áreas estratégicas que podrían favorecer el desarrollo social e incrementar la confianza en las instituciones. En este sentido, el trabajo contribuye en diferentes aspectos. En primer lugar, extiende las teorías de agencia y de la masa crítica adoptadas generalmente en el contexto empresarial. En segundo lugar, es el primer estudio comparativo en Latinoamérica, región caracterizada por altos índices de corrupción y escaso desarrollo social, que requiere de estrategias que ayuden a mejorar la confianza en sus instituciones. En tercer lugar, el artículo tiene implicaciones prácticas para los tomadores de decisiones en la región y presenta una serie de recomendaciones para los gobiernos en Latinoamérica.
1. Marco contextual en Latinoamérica
A pesar de que las mujeres representan la mitad del electorado, han obtenido el derecho a voto y ocupan algunos cargos en el sector público, en la mayoría de los países siguen estando subrepresentadas como miembros de los Parlamentos Nacionales o Alcaldías. La participación de mujeres en los Parlamentos Nacionales a nivel mundial representó el 22% en 2015, mostrando un incremento de 10 puntos porcentuales respecto a la tasa registrada en 1997 (que solamente era del 12%) (Naciones Unidas, 2015). Los países nórdicos y algunos otros como Senegal, Sudáfrica, España, Namibia, Ruanda, Andorra y Cuba, alcanzan la paridad de género en los Parlamentos Nacionales.
En el contexto latinoamericano la proporción de mujeres en los Parlamentos Nacionales es de 28,7% en 2018, mientras que en 1997 se registró una tasa del 10,9%, lo que significa un incremento de 178 puntos porcentuales (Tabla 1, columnas 1 y 2). Se observa en la Tabla 1 que en 2018 los países que promueven una mayor representación de mujeres en los Parlamentos son Bolivia (53,1%), Nicaragua (45,7%), Costa Rica (45,6%), México (48,2%) y Argentina (38,9%). Por su parte, los países con menor representación femenina en los Parlamentos Nacionales son Brasil (10,7%), Guatemala (12,7%), Paraguay (15,0%) y Colombia (18,1%).
Tabla 1
La participación de las mujeres en los gobiernos locales es un primer acercamiento a las necesidades y prioridades de las políticas locales y a la asignación de presupuestos (Naciones Unidas, 2015). Si bien el Municipio constituye la instancia de representación y gobierno más próximo a la vida cotidiana de la ciudadanía, la representación femenina en estos cargos es aún limitada. De acuerdo con un estudio realizado para 15.828 municipios en Latinoamérica, en 2007 las mujeres alcaldesas solo representaban el 5,3% del total (Massolo, 2007). Por otro lado, el porcentaje promedio de representación femenina en Latinoamérica en 2016 era del 13,9%, lo que significó un incremento de 8.6 puntos porcentuales en comparación con 1998 cuando la tasa era del 5,3% (Tabla 1, columnas 3 y 4). Se observa que los países que tienen un mayor número de alcaldesas son Nicaragua (40,1%), Uruguay (21,4%) y Costa Rica (14,8%). Por su parte, entre los países con menor representación se pueden mencionar a Perú (2,9%), Guatemala (3%), Honduras (6,7%), Ecuador (7,2%) y México (9%).
Son diversos los factores que explican las diferencias en la proporción de mujeres que participan en los puestos de liderazgo del sector público en los distintos países. Por ejemplo, la adopción de cuotas de género obligatorias o voluntarias, la representación de mujeres en posiciones de alto nivel en partidos políticos, igualdad de acceso a los recursos en las campañas electorales, diferencias de género en intereses y conocimientos políticos. Las cuotas de género han tomado popularidad para promover la representación femenina en los Parlamentos. Para 2015, 74 países habían implementado alguna forma de cuotas de género legislada por los gobiernos locales y en menor número para los Parlamentos Nacionales. Los países que han implementado algún tipo de cuota tienen una mayor proporción de participación de mujeres (26%) en comparación con aquellos países que no han adoptado un sistema de cuotas (16%) (Naciones Unidas, 2015).
Latinoamérica se ha transformado de una economía agraria tradicional a una economía industrial urbana (Draibe y Riesco, 2009). Los países en Latinoamérica han prosperado a pesar de la crisis financiera de EE.UU. y Europa en 2008 (Ramos y Moriconi, 2018). La demanda creciente y los altos precios internacionales de los productos básicos han permitido a los países de la región crecer en un 4,2% en la última década (PNUD, 2016). Después de seis años de desaceleración económica, América Latina y el Caribe (ALC) reanudó en 2017 lo que parecía ser una senda de crecimiento modesto (1,1%), pero como consecuencia del crecimiento débil o negativo en las tres economías más grandes de la región (Brasil, México y Argentina) el crecimiento de 2018, de la proyección original de un 1,8%, se redujo a un estimado del 0,7%. Las perspectivas de crecimiento para 2019 (0,9%) no muestran una mejora sustancial (Banco Mundial, 2019).
Los gobiernos de Latinoamérica enfrentan importantes desafíos para eliminar la desigualdad social, la pobreza y la inequidad de ingresos, la corrupción, el empleo informal, los derechos y la equidad de género, la innovación y la educación y los problemas de obesidad (Flores, 2015). De acuerdo con datos de la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL), en 2017 el número de personas en la pobreza llegó a 184 millones (30,2% de la población), de los cuales 62 millones se encontraban en extrema pobreza (10,2% de la población, el porcentaje más alto desde 2008), y a pesar de que se han alcanzado avances, desde 2015 se han registrado retrocesos en materia de pobreza extrema, por lo que es necesario impulsar políticas públicas complementarias de protección e inclusión laboral y redistributivas en materia de ingresos (CEPAL, 2019). La exclusión social, los niveles de violencia y las altas tasas de pobreza, en una región que al mismo tiempo muestra niveles extremadamente altos de riqueza y estándares de desarrollo, son un elemento clave para la agenda de desarrollo de Latinoamérica (Carballo, 2010).
En este contexto, la calidad y confianza en las instituciones públicas constituye un factor relevante para el diseño e implementación de políticas públicas efectivas (Pinheiro-Marino ...[et al], 2016; Yang, 2010). Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2009: 1) evidenciaron una relación positiva entre la efectividad de la gobernanza y el desarrollo humano de los países. Los autores definen el buen gobierno o gobernanza como las tradiciones e instituciones a través de las cuales la autoridad es ejercida en un país, incluyendo los mecanismos de selección, supervisión y reemplazo de los gobernantes, la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas públicas efectivas, el respeto de los ciudadanos y el Estado de Derecho de las instituciones que gobiernan en los ámbitos económico y social. El Banco Mundial desarrolló un índice de gobernanza agregado “Worldwide Governance Indicator -WGI” (Banco Mundial, 2018) compuesto por seis indicadores: control de corrupción, efectividad del gobierno, Estado de Derecho, calidad regulatoria, estabilidad política y participación y rendición de cuentas. Este índice se calcula mediante la agregación de las opiniones de empresas, ciudadanos y expertos en economías avanzadas y en desarrollo, y utiliza un modelo de componentes no observados para construir un promedio ponderado de más de 30 fuentes de datos individuales producidas por organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, centros de estudios y empresas del sector privado (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2011). El índice está disponible para 211 países para los años 1996, 1998, 2000 y de 2002 a 2016. Cada componente del índice puede tomar un valor entre 0 y 1 y mientras más grande sea el valor, mejor evaluado está el país en materia de gobernanza.
Aunque Latinoamérica ha avanzado ligeramente en algunos indicadores de buen gobierno, como la estabilidad política, la efectividad del gobierno y la calidad regulatoria, el control de la corrupción ha disminuido y el nivel de confianza en las instituciones políticas y del Estado se ha visto deteriorado, lo que a su vez impide el crecimiento económico y afecta el índice de desarrollo humano. De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2017, publicado por Transparencia Internacional, 13 países latinoamericanos se ubican entre los cien peores calificados del mundo: Venezuela, Haití, Nicaragua, Guatemala, República, Dominicana, Paraguay, México, Honduras, Ecuador, El Salvador, Bolivia, Perú y Panamá. Solamente Argentina, Chile y Uruguay figuran como países con mejores índices de desarrollo humano y por encima de algunos países europeos como España, Portugal o Polonia (Varela, 2018).
1.1 Hipótesis de estudio
Históricamente, las mujeres han sido víctimas silenciosas en la distribución por género del poder político (Caul, 2001; Kenworthy y Malami, 1999). Si bien, desde el año 2000 ha habido un incremento importante en el porcentaje de mujeres en los Parlamentos, aun faltan brechas por cerrar para alcanzar la paridad de género. Así por ejemplo, a pesar de que el porcentaje promedio de mujeres parlamentarias en la región en 2017 fue de 28,1%, ocupando el segundo lugar a nivel mundial, aun no se logra superar el 30% (CEPAL, 2018). Según datos de la Unión Interparlamentaria, en 2018, el 30,7% de representantes en cámaras bajas o únicas son mujeres, destacando Cuba (53,2%), Bolivia (53,1%), México (48,2%), Granada (46,6%), Nicaragua (45,6%) y Costa Rica (45,6%) entre los países con mayor participación de mujeres (PNUD, 2019).
Desde la perspectiva de la teoría de agencia, la diversidad de género en posiciones de liderazgo motiva a una mayor independencia y supervisión del grupo, promueve la participación y una comunicación inclusiva (Bear ...[et al], 2010). De acuerdo con Westphal y Milton (2000), la presencia de mujeres en los órganos de decisión puede alentar al pensamiento divergente en el proceso de toma de decisiones y, por consecuencia, motivar a una mayor creatividad e innovación. Sin embargo, también hay que reconocer que las mujeres deberán contar con la experiencia y habilidades necesarias para incidir favorablemente en indicadores de desempeño económico y social. Del mismo modo, la teoría psicológica social sostiene que el grupo mayoritario (generalmente los hombres) tendrá una mayor influencia en la toma de decisiones en comparación con el grupo minoritario (Mogbogu, 2016). En este contexto surge la teoría de la masa crítica que afirma que el balance de género en los órganos legislativos podría favorecer los resultados en el sector público, siempre y cuando la representación del grupo minoritario sea significativa. Saint-Germain (1989: 956-968) sugiere que la influencia de las mujeres en la toma de decisiones es mayor cuando su porcentaje de representación alcanza por lo menos el 15%. De acuerdo con Grey (2006: 494) el 15% de representación de mujeres en los órganos legislativos permite realizar cambios a la agenda política, aunque con un 40% de representación es más factible la introducción de políticas.
En el ámbito del sector público, la elección de mujeres en los Parlamentos Nacionales constituye un primer paso hacia la promoción de la diversidad de género (Hicks ...[et al], 2016). En algunos contextos, una mayor representación de las mujeres en la toma de decisiones se ha asociado con cambios de política y presupuestos. Por ejemplo, el estudio realizado por Nasser (2018: 152) afirma que la participación de mujeres en el sector público de países árabes motiva a un mayor desarrollo social en aspectos como cuidado de los niños, igualdad de remuneración, permiso parental, pensiones, derechos reproductivos y protección contra la violencia de género. Por su parte, otro estudio comparativo para 13 países en Asia y Oceanía encontró que los gobiernos locales a cargo de mujeres estaban más enfocados a aspectos sociales tales como servicios médicos, disminución de la pobreza y el desarrollo de la comunidad y demuestran un estilo de liderazgo más inclusivo, colaborativo, consultivo y orientado a las personas (CEPAL, 2005). El estudio realizado por Chattopadhyay y Duflo (2004) demostró que las mujeres alcaldesas en la India tienden a priorizar los aspectos relacionados con la provisión de agua potable, mientras que los hombres se centran más en los sistemas de irrigación. A tenor de lo expuesto se establece la siguiente hipótesis:
H1: A mayor representación de mujeres en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías en Latinoamérica, mayor es el gasto público en los rubros sociales.
El buen gobierno y la fortaleza institucional son pilares fundamentales para el desarrollo económico de un país. El diseño e implementación de políticas públicas será más efectivo en entornos bien gobernados (Thomas, 2010). Los aspectos más importantes del buen gobierno incluyen el control de la corrupción, la efectividad del gobierno, el Estado de Derecho, la calidad regulatoria, la estabilidad política y la participación y rendición de cuentas (Kaufmann ...[et al], 2011). Desde un punto de vista ético, las mujeres impulsan la responsabilidad social y promueven un liderazgo más inclusivo, democrático y enfocado a las necesidades de la sociedad (Pereira, 2017). En este contexto, diversos estudios enfocados concluyen que las mujeres en posiciones de liderazgo favorecen el comportamiento ético en sus diferentes dimensiones, como el buen gobierno (Sung, 2012; Swamy ...[et al], 2001), la sustentabilidad de la organización (Fernández-Feijoo ...[et al], 2014; Velte, 2016) y la reputación de la institución (Brammer ...[et al], 2009). Dollar …[et al] (2001: 423) sostienen que las mujeres presentan un comportamiento más altruista y enfocado en aspectos sociales y éticos, lo que podría reflejarse en la honestidad de los gobiernos. A tenor de lo expuesto se propone la siguiente hipótesis:
H2: A mayor representación de mujeres en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías en Latinoamérica, mejor desempeño en los índices del WGI.
Las causas y consecuencias de la corrupción han sido abordadas en la literatura internacional, la cual se ha centrado en analizar si las instituciones responsables de rendir cuentas a la ciudadanía podrían inhibir los niveles de corrupción (Taylor y Buranelli, 2007). Las mujeres están menos involucradas en actividades criminales y son menos propensas a recibir sobornos en comparación con el género masculino (Sung, 2012). Es decir, las mujeres son menos propensas a actos de corrupción, están menos involucradas en actos de sobornos o conflictos de interés y se ha demostrado que los países con una mayor representación femenina en el gobierno o mercado laboral registran menores niveles de corrupción (Swamy ...[et al], 2001). En este tenor se establece la siguiente hipótesis:
H3: La presencia de mujeres en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías en Latinoamérica disminuye los índices de corrupción.
2. Metodología de investigación
Este trabajo analiza 18 países latinoamericanos durante el periodo 1997-2017, lo cual da un total de 378 observaciones año. Si bien la base de datos publicada por CEPAL (2018) muestra información para 34 países de Latinoamérica y el Caribe, este estudio se centra en aquellos países que conforman la región de Latinoamérica y cuya información relacionada a las variables de estudio (diversidad de género, gasto público y buen gobierno) está disponible.
Para realizar el análisis econométrico, se adopta un análisis de regresión múltiple utilizando el método de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) con errores estándar corregidos y controlando por efectos fijos para el año y país de estudio. Para analizar la relación entre la diversidad de género en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías y las dimensiones de gasto público y efectividad del buen gobierno, se han agrupado las variables en cuatro grupos: 1) diversidad de género (proporción de mujeres en los Parlamentos Nacionales y proporción de mujeres como alcaldesas electas); 2) gasto público (gasto público no social y gasto público social); 3) buen gobierno (descontento en las instituciones de gobierno y WGI); y 4) variables de control (deuda pública total, crecimiento del PIB, inversión extranjera directa, total de ingresos tributarios). Las variables y su medición se basan en las metodologías aplicadas por la CEPAL (2018) y el Banco Mundial (2018). Las siguientes ecuaciones muestran la relación entre las variables de estudio.
GPNS = α0 + α1Gender Parlamentosi,t + α2 Gender Alcaldías+ α3 (Control) +µi,t (1)
GPS = α0 + α1Gender Parlamentosi,t + α2 Gender Alcaldías+ α3 (Control) +µi,t (2)
DIP = α0 + α1Gender Parlamentosi,t + α2 Gender Alcaldías+ α3 (Control) +µi,t (3)
WGI = α0 + α1Gender Parlamentosi,t + α2 Gender Alcaldías+ α3 (Control) +µi,t (4)
En donde:
GPNS es el % de gasto público no social con respecto al PIB en el año t.
GPS es el % de gasto público social con respecto al PIB en el año t.
DIP es un indicador que mide la confianza de la ciudadanía en las instituciones políticas y del Estado, adoptando un valor entre 0 y 1. Mientras más alto sea el valor de DIP, peor es la percepción de la ciudadanía hacia las instituciones en el año t.
WGI es el Worldwide Governance Indicator, el cual representa el gobierno y la fortaleza de las instituciones de un país en el año t. Está integrado por seis subíndices: control de corrupción, efectividad del gobierno, Estado de Derecho, calidad regulatoria, estabilidad política y participación y rendición de cuentas. Adopta un valor entre 0 y 1 y mientras más alto sea el rating, existe una mejor percepción de las instituciones.
Gender Parlamentos es el porcentaje de mujeres que participan como miembros de los Parlamentos Nacionales en el año t.
Gender Alcaldías es el porcentaje de mujeres alcaldesas electas en el año t.
Control se refiere a las variables de control: deuda pública total, crecimiento del PIB, inversión extranjera directa, total de ingresos tributarios en el año t.
µi,t es el término de error.
3. Análisis y discusión de resultados
3.1 Análisis descriptivo
La Tabla 2 muestra los datos estadísticos descriptivos para las variables de estudio durante el periodo 1997-2017. Se observa que el gasto público total con respecto al PIB registra una media de 17,99%, con un valor máximo de 33,44% y un mínimo de 9,89%. Se observa una mayor inversión en gasto no social (9,41%) en comparación con el gasto social (9,01%). En cuanto al gasto no social se muestra que en Latinoamérica se promueve más el gasto para servicios públicos generales, seguido de los gastos para asuntos económicos, gastos para el orden público y seguridad y gastos en defensa. El gasto social se enfoca en mayor medida hacia los rubros de educación, seguido por el gasto en protección social, salud, vivienda y servicios comunitarios, actividades recreativas, cultura y religión, y protección del medio ambiente. Los países que obtienen mayores porcentajes con respecto al PIB en gasto público total son Venezuela (25,5%), seguido de Uruguay (24,9%), Brasil (23,1%), Ecuador (21,3%) y Chile (20,6%). Por su parte, entre las economías con un mayor gasto no social se puede citar a Ecuador (15,8%), Brasil (11,4%), Honduras (10,9%), Colombia (10,8%) y Uruguay (10,7%). En contraste, los países que promueven un mayor gasto social son Uruguay (14,2%), Chile (13,9%), Bolivia (11,8%), Brasil (11,6%) y Venezuela (10,5%) (CEPAL, 2018).
Tabla 2
En el ámbito de la gobernanza y los indicadores de corrupción, se observa que de acuerdo a indicadores de CEPAL (2018), el descontento en las instituciones políticas y del Estado obtiene un promedio de 65,26%. Los países con un mayor descontento de las instituciones políticas y del Estado por parte de la ciudadanía son Perú (77,9%), Ecuador (74,2%), Guatemala (72,7%), Paraguay (71,1%) y Nicaragua (70,9%). Mientras que los países con mejor percepción son Uruguay (42,2%), República Dominicana (55,8%), Venezuela (56,8%) y Costa Rica (58,7%).
El WGI registra 44,08% en la región. Con respecto a sus componentes, Latinoamérica obtiene un mayor ratio para la dimensión de participación y rendición de cuentas, seguido por la calidad regulatoria, la efectividad del gobierno, el control de la corrupción, Estado de Derecho y estabilidad política y no violencia (Banco Mundial, 2018). Los países que alcanzan mayores ratios son Chile con 83,2%, seguido de Uruguay (74,8%), Costa Rica (70,5%) y Panamá (56,2%). Particularmente, en la dimensión del control de la corrupción los países mejores evaluados son Chile (89,7%), Uruguay (85,7%), Ecuador (73,8%) y Brasil (55,2%); mientras que los peor evaluados son Venezuela (11,5%), Paraguay (13,1%), Honduras (20,9%) y Nicaragua (26,2%) (Banco Mundial, 2018).
Con respecto a las variables de género, la región obtiene un promedio en el período para la participación de mujeres en los Parlamentos Nacionales del 19,04% y de 7,99% para la variable de alcaldesas electas. Los países con una mayor representación de mujeres en los Parlamentos Nacionales son Argentina (35,2%), Costa Rica (32,7%) y México (27,2%), mientras que Nicaragua (17,3%), Chile (11,8%), Costa Rica (11,1%) y Panamá (10,9%) han elegido a un mayor número de alcaldesas.
En relación con las características económicas se observa que la región obtiene un ratio de deuda total del 37,92%, una tasa de crecimiento del PIB promedio del 3,62%, una inversión extranjera directa de 5.305 millones de dólares y una tasa de ingresos tributarios con respecto al PIB del 13,15%. Los países con mayor deuda pública con respecto al PIB son Argentina (62,6%), Nicaragua (57,3%), Uruguay (47%) y Honduras (44,7%). Los países que registran mayores tasas de crecimiento del PIB son Panamá (6,2%), República Dominicana (5,4%), Nicaragua (4%) y Chile (3,7%). Con respecto a la inversión extranjera directa, Brasil y México registran mayores promedios con 38.015 y 18.061 millones de dólares respectivamente. Finalmente, los países con mayores tasas de ingresos tributarios son Uruguay (17,7%), Bolivia (17,4%), Chile (16,9%) y Honduras (14,9%).
3.2 Análisis econométrico
Esta sección describe y discute los análisis econométricos para comprobar las hipótesis de estudio. Para ello se realizan diferentes análisis de regresión utilizando el método de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) con errores estándar corregidos y controlando los efectos fijos por país y año de estudio. La Tabla 3 evidencia el análisis de regresión con efectos fijos para las variables independientes de: (1) Gasto Público Total, (2) Gasto No Social, (3) Gasto Social, (4) Descontento en las Instituciones Políticas y (5) WGI. Las variables independientes se refieren a la diversidad de género en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías, mientras que las de control se centran en las características de los países (deuda pública, crecimiento del PIB, inversión extranjera directa y total de ingresos tributarios con respecto al PIB). En todos los modelos se controla por efectos fijos del país y año de estudio. Se observa que la participación de las mujeres en las Alcaldías incrementa tanto el gasto social como el no social a un nivel de significancia del 0,01 y 0,05, respectivamente. Por su parte, las mujeres en los Parlamentos Nacionales incrementan la fortaleza institucional a través del WGI (p = 0,01). Los resultados anteriores sugieren que la participación de mujeres en los gobiernos locales tiene una incidencia significativa en el gasto público social, mientras que su participación a nivel de legislaturas fortalece el buen gobierno. Estos resultados van en línea con los encontrados por Nasser (2018) y Sung (2012). Lo anterior lleva a aceptar parcialmente la H1, que sostiene que las mujeres en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías incrementan el gasto público, lo cual solo se acepta para el caso de las alcaldesas. La hipótesis H2 también es aceptada parcialmente, ya que la variable género es significativa solamente para las mujeres que participan en los Parlamentos Nacionales. En cuanto las variables de control, se observa que el nivel de deuda disminuye el gasto público total social y no social (p = 0,01), el crecimiento del PIB incrementa el gasto no social (p = 0,05), mientras que la inversión extranjera directa disminuye el gasto no social y el descontento en las instituciones públicas. Se observa que el efecto país y año es significativo en todos los modelos. En todas las regresiones se reportan los valores promedio del Factor de Inflación de la Varianza (VIF, por su sigla en inglés). Se observa que los valores de VIF en todos los modelos están por debajo de 10, lo que confirma la ausencia de problemas de multicolinealidad entre las variables.
Tabla 3
La Tabla 4 muestra el análisis de regresión con efectos fijos para los rubros del gasto público no social: (1) Gasto Público en Servicios Públicos Generales; (2) Gasto Público en Defensa; (3) Gasto Público en Orden Público y Seguridad; y (4) Gasto Público en Asuntos Económicos. Se observa que la participación de las mujeres en los Parlamentos Nacionales aumenta el gasto público en defensa (p = 0,10), mientras que las mujeres alcaldesas incrementan el gasto público para asuntos económicos (p = 0,01). Por el contrario, las mujeres alcaldesas disminuyen el gasto público de orden público y seguridad (p = 0,01). Estos resultados sugieren que las mujeres priorizan determinados gastos como el de defensa y economía. La deuda pública desfavorece el gasto público no social, mientras que el crecimiento del PIB lo incrementa. La inversión extranjera directa disminuye los gastos en servicios públicos generales y el gasto público en defensa. No existen problemas de multicolinealidad entre las variables de estudio, ya que los valores del VIF están por debajo de 10.
Tabla 4
La Tabla 5 evidencia el análisis de regresión con efectos fijos para los rubros del gasto público social: (1) Gasto Público en Protección del Medio Ambiente; (2) Gasto Público en Vivienda y Servicios Comunitarios; (3) Gasto Público en Salud; (4) Gasto Público en Actividades Recreativas, Cultura y Religión; (5) Gasto Público en Educación; y (6) Gasto Público en Protección Social. Se observa un contraste entre el efecto de las mujeres en los Parlamentos Nacionales y su presencia en las Alcaldías municipales. Por ejemplo, contrario a lo que establece la H1 -que afirma que las mujeres en los Parlamentos Nacionales motivarán a un mayor gasto social-, los resultados muestran una relación negativa para el gasto en vivienda y servicios comunitarios (p = 0,10), el gasto en salud (p = 0,10) y el gasto público en educación (p = 0,10). Sin embargo, el efecto de las mujeres alcaldesas es favorable para los rubros de actividades recreativas, cultura y religión y para el gasto de protección social (p = 0,01). Además, la participación de las mujeres en los Parlamentos Nacionales aumenta el gasto público en defensa (p = 0,10), mientras que las mujeres alcaldesas incrementan el gasto público para asuntos económicos (p = 0,01). Por el contrario, las mujeres alcaldesas disminuyen el gasto público de orden público y seguridad (p = 0,01).
La deuda pública y la inversión extranjera directa desfavorecen en la mayoría de los rubros el gasto social. Estos resultados llevan a aceptar parcialmente la H1, dado que las mujeres favorecen solamente dos rubros del gasto social cuando estas ocupan el cargo de la Alcaldía. Estos hallazgos podrían ser explicados por la teoría de la masa crítica, la cual sostiene que el balance de género en los órganos legislativos podría favorecer los resultados en el sector público, siempre y cuando la representación del grupo minoritario sea de por lo menos el 15% para realizar cambios en la agenda política y de un 40% para implementar políticas públicas (Grey, 2006: 494). La deuda pública desfavorece el gasto público no social, mientras que el crecimiento del PIB lo incrementa. La inversión extranjera directa disminuye los gastos en servicios públicos generales y el gasto público en defensa. Los efectos fijos del país y año de estudio tienen poder explicativo en todos los modelos. Los valores del VIF obtenidos son menores a 10.
Tabla 5
La Tabla 6 demuestra empíricamente la relación entre la diversidad de género, posiciones de liderazgo en el sector público y el indicador WGI, que mide la efectividad del gobierno y la fortaleza de sus instituciones. Como era de esperar, y de acuerdo a lo establecido en la H2, la representación de las mujeres en los Parlamentos Nacionales favorece 5 de los 6 subíndices que integran el WGI: estabilidad política y no violencia (p = 0,10), efectividad del gobierno (p = 0,01), calidad regulatoria (p = 0,01), Estado de Derecho (p = 0,01) y el control de la corrupción (p = 0,01); mientras que no hay incidencia significativa hacia la participación y rendición de cuentas. Por su parte, las mujeres alcaldesas inciden significativamente en los indicadores de calidad regulatoria (p = 0,01) y el Estado de Derecho (p = 0,01). Lo anterior lleva a aceptar la hipótesis H2, ya que en la mayoría de las dimensiones del WGI la mujer tiene una injerencia significativa, lo cual va en línea con los resultados reportados por Swamy …[et al] (2001: 25). En relación con los niveles de corrupción, se observa que las mujeres que participan en los Parlamentos Nacionales incrementan el indicador de control de la corrupción, mientras que las alcaldesas electas no tienen incidencia significativa. Esto lleva a aceptar parcialmente la H3. Por su parte, una mayor deuda pública e inversión extranjera directa podría desfavorecer el índice WGI. Los valores promedio del VIF están por debajo del valor de 10.
Tabla 6
3.3 Análisis de robustez
La Tabla 7 ofrece un análisis adicional para identificar si la participación femenina en las posiciones de liderazgo en la administración pública favorece determinados indicadores macroeconómicos. Particularmente, este apartado se centra en las variables de control: (1) Deuda Pública Total; (2) Porcentaje de Crecimiento del PIB; (3) Inversión Extranjera Directa; y (4) Total de Ingresos Tributarios. Como se observa en la Tabla, las mujeres en los Parlamentos Nacionales aumentan el total de ingresos tributarios (p = 0,10), mientras que las mujeres alcaldesas disminuyen la deuda pública (p = 0,01). Un resultado desfavorable de las mujeres en los Parlamentos es hacia el crecimiento del PIB, aunque esto podría deberse al efecto de otras variables no observadas como educación de la población, innovación, sofisticación de negocios, entre otros. Se observa que la inversión extranjera directa favorece el crecimiento del PIB y viceversa (p = 0,01). Los valores del VIF se encuentran por debajo del valor de 10.
Tabla 7
Conclusiones y recomendaciones
El objetivo del trabajo fue analizar la influencia de la representación de mujeres en los Parlamentos Nacionales y en las Alcaldías Municipales sobre los indicadores de gasto público social, buen gobierno (WGI) y control de la corrupción. El estudio se centró en 18 países latinoamericanos alcanzando un total de 378 observaciones durante el periodo 1997-2017. Si bien las estadísticas muestran un incremento paulatino de la diversidad de género en los Parlamentos Nacionales y Alcaldías en la región, aún no se ha alcanzado el 40% sugerido por la teoría de la masa crítica (Grey, 2006: 494). Por ejemplo, el promedio de mujeres en los Parlamentos Nacionales en 2018 es de 28,7%, mientras que para el caso de las alcaldesas electas es del 13,9% en 2016. Algunos países como Bolivia, Costa Rica, México y Nicaragua registran tasas de participación en los Parlamentos Nacionales superiores al 40%. Para el caso de alcaldesas electas, solamente Nicaragua alcanza una tasa del 40,1% de representación seguido por Uruguay con un 21,4%, mientras que el resto de los países no superan el 15% de participación femenina. La escasa representación de la mujer en la mayoría de los países latinoamericanos ha sido tema de debate en la última década, ya que su ausencia o escasa participación podría limitar su poder de influencia en el diseño e implementación de políticas públicas de la región.
A pesar de que no se ha alcanzado la paridad de género en las posiciones de liderazgo en el sector público latinoamericano, los resultados sugieren que la participación de las mujeres juega un rol estratégico en la asignación del gasto público social y fortalecen el entorno institucional, particularmente en los indicadores de buen gobierno y control de la corrupción. Latinoamérica es una región caracterizada por altos índices de corrupción y pobreza, y el debate sobre si la corrupción inhibe el desarrollo económico y este a su vez incrementa la desigualdad y la pobreza, aún no ha sido resuelto. Los resultados de esta investigación son pertinentes para hacer un llamado a los responsables de legislar en el ámbito político, para revisar la normativa y estrategias en materia de equidad de género. Recientemente se han emitido normas de aplicación obligatoria para promover la equidad 50-50 en los cargos de representación popular en la mayoría de los países.
Los resultados empíricos obtenidos en esta investigación permiten inferir que las alcaldesas electas promueven un mayor gasto social en las dimensiones de protección del medio ambiente, actividades recreativas, cultura y religión y protección social; mientras que las mujeres que participan en los Parlamentos Nacionales mejoran considerablemente el índice de buen gobierno (WGI) y favorecen el control de la corrupción. Es decir, las mujeres están más enfocadas hacia lo ético y lo social. Cabe destacar que las mujeres en los órganos de decisión disminuyen el nivel de deuda e incrementan el total de ingresos tributarios en Latinoamérica, al tiempo que favorecen el gasto público no social en asuntos económicos.
Las observaciones anteriores conducen a considerar que la equidad de género se traduce en resultados específicos de política pública, no obstante los condicionamientos que limitan la participación de las mujeres en las esferas políticas de Latinoamérica. Es plausible considerar que si se llevaran a la práctica acciones tales como las que se mencionan a continuación, su incidencia resultaría fortalecida:
1) Favorecer una mayor participación de mujeres en las esferas políticas, ya que actualmente se enfrentan a diferentes obstáculos de partida, culturales y de permanencia.
2) Diseñar e implementar políticas públicas para alcanzar una representación femenina de por lo menos el 40% en los cargos de liderazgo en el sector público, siempre y cuando las mujeres cumplan con los conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para garantizar un desempeño destacado en sus funciones.
3) Monitorear la participación de mujeres en el ámbito de las legislaturas y gobiernos locales a través de un observatorio que incluya bases de datos de sus características y del desempeño alcanzado.
4) Promover la diversidad étnica y cultural de las mujeres que participan en cargos de liderazgo en el sector público.
5) Sensibilizar a los actores políticos clave, organizaciones sociales e instituciones nacionales e internacionales de la importancia de la diversidad de género en el sector público.
6) Desarrollar un plan de vida y carrera de las mujeres que ocupan cargos de liderazgo en el sector público, buscando un balance entre las dimensiones familiar y profesional.
7) Desarrollar un sistema de evaluación basado en objetivos que identifique las fortalezas y áreas de oportunidad de las mujeres que ocupan cargos de liderazgo en el sector público.
8) Promover un código de ética y buen gobierno en los cargos de representación popular, independientemente del género.
Finalmente, se reconocen las limitaciones a este trabajo y se identifican las futuras líneas de investigación en el ámbito de la diversidad de género en el sector público. En primer lugar, la muestra de estudio se limita a 18 países latinoamericanos y a variables a nivel país, por lo que se considera recomendable realizar estudios comparativos de la diversidad de género y su desempeño social y económico a nivel de los Municipios o Estados. También incluir en futuros estudios a otras regiones emergentes como Asia y Europa. Otra limitación es que se centra en la influencia de las mujeres en tres aspectos: el gasto público, el buen gobierno y la corrupción, excluyendo su influencia en otras esferas como la innovación o competitividad de los países y municipios. La investigación sobre diversidad de género en el sector público está escasamente desarrollada en Latinoamérica, por lo que ofrece una vasta oportunidad para explorar con nuevas variables financieras o de índole social.