Política y Administración Pública

Introducción

Debo comenzar manifestando mi agradecimiento a los organizadores de este vigésimo tercer Congreso Internacional del CLAD, por su invitación para dirigirme hoy a todos ustedes.

El título de esta ponencia, “Política y Administración Pública”, surgió de forma natural el día que Francisco Velázquez me comunicó esa invitación. Me dijo, ¿Por qué no cuentas tus experiencias como político al frente de una parte tan significativa de las Administraciones Públicas como son la educación y la seguridad? Porque, como se ha expuesto aquí, tuve el honor de dirigir tanto el Ministerio de Educación como el de Interior en los gobiernos de Felipe González y de José Luis Rodríguez Zapatero. Me pareció una idea estimulante, que además forma parte de mis ocupaciones actuales. En efecto, siempre que me lo piden explico mis experiencias en la política; creo que forma parte de mi obligación. Durante muchos años ocupé puestos de responsabilidad en la Administración española, y ahora, repito, creo que mi obligación es poner a disposición de quién me lo solicita esas experiencias y hacerlo de forma crítica, con sus aciertos y sus errores. Y eso es lo que me propongo hacer esta mañana aquí.

Empezaré por completar un poco mi currículo. Como se ha apuntado me doctoré en Química Orgánica en 1978. Al igual que muchos jóvenes de mi generación compaginé mis estudios con la militancia antifranquista, lo que me llevó a ingresar en el PSOE en 1974. Hasta aquí mi historia no es excepcional: muchos de los dirigentes de la Transición española llegaron a la política para luchar contra Franco. Es muy probable que sin él mi peripecia vital hubiera sido bien distinta. Antes de mi ingreso en el Partido Socialista había coqueteado con distintos partidos de izquierda. Al final opté por la socialdemocracia, porque ya desde entonces tuve claro que libertad e igualdad son las dos caras de la misma moneda: sin igualdad la libertad conduce a la injusticia y sin libertad la igualdad, históricamente, ha acabado en dictadura. Se lo diré de otra forma: tienen hoy aquí a un reformista convencido. Lo fui y lo sigo siendo. Estoy seguro de que a estas alturas muchos de ustedes se plantearán la pregunta que me ha perseguido durante mis largos años de actividad política: ¿Qué pinta un especialista en mecanismos de reacción de química orgánica en la política, al frente, por ejemplo, de la Seguridad del Estado o como Secretario General del PSOE? O dicho de otra manera: su formación científica, ¿le ha servido para algo a la hora de desempeñar puestos de responsabilidad política? La respuesta invariablemente ha sido que sí. Les pondré un ejemplo: en química orgánica existen unas reacciones, las reacciones reversibles, que se pueden gobernar. Se pueden hacer en lo que se denomina “condiciones de control cinético” y entonces se obtienen los productos que se forman más rápidamente. Pero también se pueden hacer en “condiciones de control termodinámico”, y entonces los productos que se obtienen no son los que más rápidamente se forman sino los que son más estables.

Esta distinción, entre cinética y termodinámica, es clave en la actuación política. ¿Quién no se ha enfrentado con un problema que admite soluciones rápidas pero inestables, u otras más complejas pero que acaban siendo más duraderas y más estables? Y hay que elegir: ¿Quién no ha tenido en sus manos un conflicto laboral que se puede cerrar rápidamente pero de forma incompleta o insuficiente -cierres en falso se llaman-, y que también admite soluciones más difíciles de conseguir pero mucho más estables y, por tanto, duraderas? La distinción en política, en los procesos de reformas políticas, entre la cinética y la termodinámica es clave

Les pondré otro ejemplo. Muchos de nuestros países se enfrentan a complejos problemas de corrupción. La política, sus acciones, son siempre de control cinético; las de la justicia, de control termodinámico. Eso hace muchas veces que, intencionadamente o no eso, es lo de menos, se tienda a confundir las responsabilidades políticas con las judiciales. La política rara vez puede esperar a los tiempos judiciales. Un último ejemplo, y ya abandono este campo de la química y la política. Yo tuve el honor de ser Ministro de Interior, lo fui durante casi seis años, cuando la democracia española derrotó a la banda terrorista ETA. La solución fue, esencialmente policial. Acabamos con los comandos. Pero era necesario también hacer política, desligar de forma definitiva a los terroristas de su partido, Batasuna, para evitar la reproducción de la banda. En este caso la acción policial era la cinética, acabar con la banda, y la política era la termodinámica: establecer las condiciones para que el fenómeno terrorista no se pueda reproducir. Acabar con ETA exigía una enérgica y efectiva acción policial y judicial pero no solo; también una firme y, si me lo permiten, inteligente actuación política. En conclusión: sí, la química, la ciencia, más general, me sirvió. Mucho. De forma que esta conferencia se podría denominar “Las aventuras y desventuras de un químico orgánico metido a político en la Administración”

He trabajado, pues, durante largos años en la Administración Pública. Siempre desde mi condición de político, aunque por mi profesión yo fuera funcionario; de hecho, como se acaba de comentar, lo sigo siendo. Los puestos que ocupé lo fueron por designación de alguien, ministro o presidente de Gobierno, y más allá de mis características profesionales -es evidente que mis primeros nombramientos están relacionados con mi condición de profesor universitario- para llegar a ellos tuvo un peso determinante mi adscripción al PSOE. Soy lo que Weber llamaría un político vocacional o profesional, que de las dos formas se ha traducido su famoso libro publicado en 1919.

Les dije que iba a hablarles de mis experiencias en este marco -Política y Administración Pública- y eso voy a hacer. Lo haré en cuatro apartados. Empezando por algunas reflexiones generales acerca de la relación entre políticos y funcionarios; después les comentaré mi experiencia en la construcción de la España Autonómica, que probablemente es el proceso de descentralización más profundo y rápido que se conoce en la historia moderna; repasaré, a continuación, algunas cuestiones relativas a las reformas educativas, para terminar, en cuarto lugar, con algunos apuntes sobre las políticas de seguridad.

Vamos, pues, con lo que he denominado reflexiones generales. He leído y discutido muy a menudo sobre las relaciones entre los políticos y los funcionarios. Tengo amigos muy capacitados que se dedican a teorizar sobre esas relaciones. Aquí veo algunos, como el profesor Manuel Villoria. He escuchado a muchos políticos quejarse amargamente del poder de los funcionarios y de su resistencia a los cambios. Y a muchos altos funcionarios reprochar a las autoridades políticas la puesta en marcha de medidas poco estudiadas, más cercanas a los intereses partidarios que a los generales. Todas estas afirmaciones pueden tener algún fundamento. Sin embargo, esa soterrada guerra entre funcionarios, entre altos funcionarios para ser más precisos, y responsables políticos es, al menos en lo que a mi experiencia concierne, mucho menos dramática de lo que uno podría colegir de la lectura de algunos textos académicos. Quizá el hecho de que se haya hablado tanto sobre ello, ha influido para que la relación entre elegidos y funcionarios venga regida por la prudencia. Ni unos ni otros desean una guerra. Solo cuando las cosas no van bien, por ejemplo cuando una reforma no sale o irrita socialmente tanto como para hacerla insostenible desde el punto de vista político, las cosas se pueden tensionar. Es entonces cuando aparecen las explicaciones acusatorias: los grandes cuerpos, los altos funcionarios o los funcionarios a secas -docentes, policías, jueces- acabaron con una reforma con la que no estaban de acuerdo porque atacaba sus intereses corporativos, se dirá de un lado. Y del otro surgirán explicaciones que justifican el fracaso por la incompetencia, la ignorancia de los políticos, “no escucharon a los que sabemos” o, a lo peor, “los intereses políticos, siempre bastardos, dieron al traste con la reforma”.

Por ser fiel a mi planteamiento inicial ahora me gustaría echar la vista atrás y resumir ante ustedes algunas de las cosas que he aprendido sobre la relación entre los políticos y los funcionarios. Defenderé, sin pretender ser exhaustivo, ante ustedes seis afirmaciones:

1) El político necesita más al funcionario que al revés

Es así, por una razón evidente: las reformas políticas necesitan una Administración eficaz para desplegarse. De hecho, la Administración Pública puede dar al traste con las mejores intenciones políticas. Una buena política necesita una buena Administración. La necesidad de que las reformas diseñadas por las autoridades políticas lleguen a buen puerto siempre ha estado ahí; lo que sucede es que ahora, después de la crisis económica que hemos vivido, que ha sido mundial pero sobre todo europea, por ser más preciso europea del sur, esta necesidad, la de obtener buenos resultados, es mucho más acuciante. Volveré sobre esta idea al final. Y, justamente, la distancia entre los anuncios y las realizaciones efectivas, el responsable político la tiene que recorrer de la mano de los administradores públicos. No quisiera que de esta afirmación ninguno de ustedes concluyera que defiendo una suerte de fatalismo a la hora de hacer frente a los intereses corporativos que pueden verse afectados por una determinada reforma. De ninguna manera, esos intereses no se pueden ni ignorar ni temer. En resumen: la relación entre políticos y funcionarios es clave para unos y para otros. De ella depende, en buena medida, los resultados de la acción de los primeros pero también el éxito profesional de los segundos. Aunque esta relación no sea exactamente simétrica.

2) Prefiero la funcionarización de la política que la politización de la Administración.

Del equilibrio entre ambas tendencias, entre lo que podríamos llamar la legitimidad democrática y la especialización técnica, dependen muchas cosas, entre otras la forma de selección de los altos funcionarios y su estabilidad. Un político no puede asumir responsabilidades sin preparación. Eso de que un político si es bueno vale como decimos en España igual “para un roto que para un descosido”, siempre me ha parecido un dislate. Ahora bien, no tiene porqué saber más que sus altos funcionarios; es más, me atrevería a decir que debe saber menos que ellos. Les contaré una anécdota: llevaba ya algún tiempo trabajando en el Ministerio de Educación, cuando Margaret Thatcher vino a visitar al ministro Maravall. ¿Cuántos años lleva usted aquí?, le preguntó la primera ministra británica. Algo más de cuatro, le contestó José María. Pues ya va siendo hora de que piense en cambiar de ministerio, está usted a punto de saber más que sus funcionarios, le replicó ella.

Así que no me preocupa nada que lo que podríamos llamar esfera de control técnico invada el ámbito político, siempre y cuando quede un espacio razonable y suficiente para la discusión y la decisión gubernamental. No les puedo ocultar que esta idea se ha reforzado aún más por la aparición de nuevas generaciones de políticos que, desde perspectivas populistas fundamentalmente, quieren revisarlo todo. Que practican una suerte de adanismo político.

Se lo diré de otra forma: por mi formación científica, a la que he hecho referencia varias veces hoy aquí, tengo serias reticencias hacia los que dicen saberlo todo. En la política y en la Administración me he encontrado gente así. Les diré, no obstante: temo más al político que cree que lo sabe todo que al funcionario que piensa de la misma forma. Y una cosa más; la frase que más me asusta es esa que oyes con mucha frecuencia de labios de quién viene a pedirte algo: “eso que te pido está en tus manos, es una decisión política”. Quién haya tenido la responsabilidad de decidir la ubicación de escuelas, institutos o comisarías, sabe perfectamente a lo que me refiero. Y no les cuento cuando esa capacidad de decidir ubicaciones, no la tienes que utilizar para poner sino para quitar; porque no hay niños a los que enseñar o vecinos a los que proteger. Es en ese momento cuando se agradece tener mapas de necesidades bien elaborados, con criterios técnicos objetivos y, desde luego, funcionarios capaces de explicarlos y defenderlos.

3) La imparcialidad no está reñida con la flexibilidad

Aunque no lo dije en el apartado anterior, es evidente que una de las cosas que me atraen del comportamiento del funcionariado es que está sometido a reglas de actuación de carácter general, imparciales y previsibles. Este sometimiento es una garantía de igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. Recuerden a Bobbio: “el gobierno de las leyes y no de los hombres”. Este principio general, sin embargo, debe ser de alguna forma matizado cuando de lo que se trata es de reformar sectores que afectan directamente a muchos ciudadanos, y que implican a muchos funcionarios, como a profesores, jueces o policías. El éxito de ese tipo de reformas depende en gran medida de la capacidad de sus diseñadores para mantener esos principios generales de actuación imparcial, y al tiempo dotarlos de la flexibilidad necesaria para que los funcionarios los puedan adaptar a la variedad de situaciones con las que se van a topar en su actividad profesional diaria. Sobre esta idea, clave en las reformas educativas modernas volveré más tarde.

4) La Administración emite señales y hay que saber escucharlas

Como sucede con el cuerpo humano la Administración suministra permanentemente información; solo hay que estar atento y saber interpretarla. Esta atención es clave en el momento de aplicación de reformas o cambios en los servicios públicos. Los funcionarios se convierten en terminaciones nerviosas, por seguir con el ejemplo biológico, que bien interpretadas, proporcionan un magnífico instrumento de medición de lo que realmente está pasando “allá abajo”. No solo aplican, testan. Pero hay más, los Cuerpos, con mayúscula, poseen alma. Se emocionan, sienten, tienen estados de ánimo, emiten señales, en fin, que también hay que saber interpretar. Por todo lo dicho aquí, es fácil comprender que hacerlo, interpretar bien los estados de ánimo corporativos, es una tarea esencial de los responsables políticos. Y eso me lleva al siguiente punto.

5) La Administración no se ocupa, se dirige

Las motivaciones que llevan a los políticos a intentar una suerte de ocupación de las Administraciones Públicas en sus niveles más altos pueden tener distintos orígenes. Desde los más espurios, colocar a correligionarios, hasta los más entendibles, contar con equipos cercanos política, incluso emocionalmente, para llevar a cabo sus compromisos electorales. El problema es que si esa “ocupación” no es mesurada y entendible por los funcionarios, la traducción inmediata, la más ponderada, es que quienes han llegado a dirigir la Administración no confían en los profesionales que trabajan en ella. Un desastre, porque, como es lógico, para contar con el concurso de los funcionarios hace falta, en primer lugar, que ellos sientan que vas a contar con ellos. Por eso entre un colaborador competente de “fuera” y uno de “dentro” siempre conviene elegir al de dentro.

6) Y, finalmente, cuando el auditor sale por la puerta, la corrupción entra por la ventana

En los últimos años los episodios de corrupción se repiten en España. No son nuevos, algunos vienen de muy atrás, pero se están conociendo ahora. Muchos desvelan un funcionamiento anómalo de las Administraciones Públicas, aunque las responsabilidades recaigan, fundamentalmente, sobre los responsables políticos. Las reacciones para combatir esa corrupción suelen venir de la mano del código penal, endurecimiento de penas, o del derecho administrativo, revisión de procedimientos e incompatibilidades. Durante muchos años los gestores públicos huyeron del derecho administrativo para buscar las normas, siempre más flexibles, por las que se rigen las instituciones privadas. En particular, la figura del interventor, que visa los gastos con carácter previo, fue repudiada; su trabajo era lento y lastraba la eficacia requerida por una Administración moderna, se argumentaba. Yo mismo, defendí en muchas instancias, sobre todo en las universitarias, la necesidad de pasar del control “ex ante” al control “ex post”. Pues bien, hoy defiendo los dos. Las nuevas tecnologías facilitan, además, que esos controles se hagan de forma rápida y eficaz, de manera que el control previo no sea un lastre para la eficacia de las actuaciones públicas. No me opongo a sancionar con dureza a quien corrompe o se corrompe, faltaría más; lo que sostengo es que una vez que la fechoría se produce y tenemos que recurrir al código penal, el coste político ya lo estamos pagando. Dicho de otra manera: hay que tratar de evitar el delito, hay que poner los mecanismos precisos para dificultar al máximo la actividad de aquellos vividores de la política que, desgraciadamente, existen y existirán en nuestras instituciones. Como decimos en mi país “más vale prevenir que curar”.

Paso al segundo apartado, el que se refiere a la creación de la España autonómica. La vigente Constitución Española se aprobó en 1978, en diciembre. Está a punto de cumplir 40 años, convirtiéndose en la más longeva de todas las que los españoles hemos tenido. 40 años que coinciden con los más largos de convivencia en paz y en democracia de la convulsa historia moderna de España. Esta magnífica longevidad se debe sin duda a que es la primera Constitución en España que no hicimos unos españoles contra otros; no, la hicimos por consenso entre las “dos Españas”, las que se enfrentaron cruelmente en nuestra guerra civil. Nuestra actual Constitución nos ha permitido acometer de un modo razonable la solución de los cinco grandes conflictos de nuestra historia constitucional: el de las relaciones entre el Rey y el Parlamento, entre la Iglesia y el Estado, entre las autoridades civiles y el aparato militar, entre el Estado y la sociedad civil y, en fin, entre el centro y la denominada periferia. Esos conflictos que han enfrentado durante muchos años a los españoles monárquicos con los republicanos, a los laicos contra los confesionales, a los conservadores contra los progresistas, a los autonomistas contra los centralistas.

De este último conflicto, el territorial, quiero hablar brevemente hoy aquí. Probablemente, uno de los elementos más novedosos de nuestra Constitución es la definición de lo que se conoce como Estado de las Autonomías. Con ese modelo de Estado se trataba de dar solución al problema histórico territorial al que me acabo de referir. No era posible construir la arquitectura democrática de España sin atender la demanda del autogobierno que exigían las nacionalidades que ya conquistaron la autonomía en el período republicano -Cataluña, Euskadi y Galicia-, y sin contemplar un modelo territorial que pudiera ofrecer una descentralización política semejante al resto de los territorios. Algunos de ellos también habían iniciado un proceso hacia la autonomía en aquel período, y manifestaban iguales o parecidos deseos de autogobierno, con sus propias motivaciones políticas, económicas o identitarias. Dicho en otras palabras y de forma más breve, al ser el régimen de Franco dictatorial y centralista es fácil imaginar que su sustitución natural debía ser democrática y descentralizadora.

La Constitución Española solo apuntaba, no podía hacer otra cosa, algunas de las características de este nuevo Estado Autonómico. Su desarrollo, especialmente en los Estatutos de Autonomía de cada una de las Comunidades, ha permitido configurar un Estado que hoy tiene estas tres características:

1) Se trata de un Estado políticamente descentralizado; una especie singular dentro de los llamados Estados compuestos o federales.

2) Esta descentralización, que afecta fundamentalmente al poder legislativo y al ejecutivo, y algo menos al judicial, es de las más altas del mundo. Mucho mayor incluso que la de países que se definen a sí mismos como federales.

3) La descentralización es general y simétrica, aunque existen los llamados hechos diferenciales que varían de una comunidad a otra.

En cuarenta años hemos creado 17 Comunidades Autónomas, con su institucionalidad completa -gobiernos, parlamentos, funcionarios-, lo que ha supuesto, entre otras cosas la transferencia a esas Comunidades de cientos de miles de funcionarios, pertenecientes a los denominados cuerpos generales, sobre todo de los cuerpos docentes y sanitarios. Funcionarios que han pasado a depender orgánica y funcionalmente de las nuevas instituciones autonómicas.

Es evidente que después de cuarenta años el Estado autonómico tiene que ser revisado, pero no para retroceder, sino para completarlo, para dotarlo de los elementos federales que en su momento no fuimos capaces de incluir en la Constitución. Ese proceso de profundización es el que, a mi juicio, deberíamos aprovechar para resolver las tensiones que, entre Cataluña y el resto de España, se manifiestan en estos días. Pero que nadie lo dude: por primera vez en nuestra historia los españoles nos hemos reconocido como somos de verdad, ciudadanos de un mismo Estado con iguales derechos y obligaciones, pero también diferentes. Sin el Estado de las Autonomías hay Comunidades que no habrían alcanzado jamás el nivel de desarrollo que tienen ahora; Comunidades históricamente maltratadas por el centralismo.

Durante este proceso en general, los funcionarios han tenido un comportamiento ejemplar. Sé de lo que hablo porque estuve implicado en las primeras transferencias importantes que se hicieron: las de las universidades. Es verdad que ha habido a quienes no les ha gustado pasar de depender del Estado a hacerlo de una Comunidad Autónoma. Pero han pasado. Es cierto que los grandes cuerpos de la Administración del Estado han defendido sus competencias a veces con uñas y dientes, aunque, por decirlo todo, los nuevos cuerpos autonómicos no han defendido las suyas con menor ferocidad.

Cuando escribía estas líneas me puse a pensar: ¿Qué le aconsejaría yo a alguien que estuviera pensando en desarrollar un proceso de descentralización de este tipo? Pues le diría cinco cosas:

1) Los cambios educativos son muy lentos

Son como los paisajes que se conforman en períodos de tiempo larguísimos, tiempos geológicos. Entre otras cosas porque el mejor parámetro para la predicción del fracaso escolar -expresión horrible donde las haya, nadie fracasa a los trece o catorce años- es el origen social de los alumnos. Por eso, aunque no solo por eso, se necesitan grandes acuerdos políticos y sociales. Y también por eso, es bueno no levantar expectativas que rara vez se ven cumplidas en el mandato normal de un determinado gobierno. Los sistemas educativos deben estar bien diseñados, sus parámetros generales bien definidos. Son diseños y parámetros que deben perdurar en el tiempo, que no deben “manosearse”. La educación agradece mucho más las pequeñas reformas, la ingeniería educativa fragmentaria, por emplear el término popperiano, que los grandes cambios.