Regímenes de regulación del riesgo: una aproximación conceptual para observar América Latina

Introducción

En la mayoría de los análisis sobre los conflictos socioambientales originados en las sociedades modernas, ya sea desde una sociología ambiental o cualquier otra disciplina interesada, la tendencia es asumir que dichos conflictos son “globales” (Beck, 1996; Luhmann, 2006a y 2006b; Giddens, 2000) y que las causas directas de los problemas son variables o determinantes tecnológicas (García, 2005a).

De manera amplia, los conflictos han encontrado su explicación en las teorías generales sobre la sociedad del riesgo, desarrolladas desde los años 70 por la sociología (Starr, 1969; Wynne, 1992; Beck, 1996 y 1997; Luhmann, 2006a y 2006b), la psicología (Otway y Von Winterfeldt, 1982; Slovic ...[et al], 1984) y la antropología (Douglas y Wildavsky, 1982; Douglas, 1996). Llama la atención que aquellas teorías fundamentales para entender el riesgo como condición sine qua non de la sociedad moderna, asuman que los conflictos se expanden de manera homogénea en modernidades centrales y periféricas.

Los análisis sociológicos encuentran debilidades cuando se trata de dos tareas: caracterizar el riesgo socioambiental en modernidades periféricas -o sociedades concéntricas como las denomina Mascareño (2000 y 2003)-, y analizar riesgos y dominios de alcance intermedio en estas o en las mismas sociedades centrales (“policéntricas” según Mascareño)

Asumiendo lo anterior, el Enfoque de Regulación de Riesgos (ERR) (Hood ...[et al], 2006a y 2006b) ha puesto especial interés, principalmente desde la sociología y la ciencia política, en develar un conjunto de procesos que se están desarrollando actualmente en las sociedades contemporáneas, que toman como base el fenómeno del riesgo y que permitirían ampliar una base conceptual pertinente para comprender en este ámbito fenómenos no asociados directamente a variables causales “macro”, tales como la tecnología y la racionalidad económico-productiva. Apoyado en esta arquitectura metodológico-conceptual, el presente artículo propone que para entender la problemática asociada a los problemas, conflictos y riesgos socioambientales desde la regulación medioambiental y las crisis ecológicas subyacentes en América Latina (AL), es necesario realizar dos movimientos epistémicos: a) establecer un andamiaje intermedio que derive de la teoría de la sociedad del riesgo y permita acceder al ERR, y b) reconsiderar la idea de diferenciación social concéntrica para modernidades periféricas cuyas lógicas de organización social, si bien están sobre la base de la diferenciación funcional, generan predisposiciones sistémicas diferentes respecto de las sociedades avanzadas.

Se pretende demostrar que el ERR es un marco referencial fructífero para estudiar dominios de riesgos de alcance no necesariamente global, que no por ello debieran excluirse del estudio de los riesgos en ciencias sociales. Para ello se requiere un ejercicio reflexivo desde la sociología tendiente a reconsiderar los alcances y rendimientos del ERR en modernidades periféricas, precisamente debido a que una modernidad periférica o concéntrica como AL opera con lógicas diferentes a las modernidades centrales o avanzadas (Mascareño, 2000 y 2003; Aguilar, 2011; Cortés, 2014).

Lo planteado abre un campo de análisis poco atendido desde la sociología ambiental y la ciencia política[1], interesadas en los actuales procesos que viven los países de la región en materia de gobernanza del riesgo (Schneider, 2002; Watson ...[et al], 2009). Para aportar en esta labor se busca poner en evidencia las implicancias de ambos movimientos epistémicos indicados anteriormente, ya que para reconocer los rendimientos del ERR en modernidades periféricas es necesario tomar distancia de las teorías universales de la sociedad del riesgo. Para que dicho marco referencial sea fructífero es necesario comprender las lógicas con las que operan las estructuras sociales en AL. Este reconocimiento de las condiciones diferenciales en modernidades periféricas mejora la comprensión del fenómeno del riesgo en AL, identificando dominios de riesgos que pueden ser objeto de análisis de una sociología de la regulación basada en el ERR tendiente a ampliar campos de análisis referidos al desarrollo del Estado regulador en la región (Longo, 2010; Morgan, 2014).

El trabajo se estructura de la siguiente manera. Primero se exponen los dos momentos epistémicos propuestos para atender los actuales conflictos socioambientales en la región, es decir el paso de las teorías generales del riesgo al ERR. Luego se hace una referencia a la situación de la regulación en Chile, dando cuenta de la forma en la cual se concibe el fenómeno en el país. En una tercera parte se exponen las conclusiones de esta reflexión y se propone un marco de análisis para estudiar la regulación de riesgos socioambientales en la región latinoamericana.

1. Dos momentos epistémicos para América Latina: el ERR en el marco de las modernidades periféricas del riesgo

1.1 De las teorías generales del riesgo al ERR: focalizando dominios de riesgos

El foco principal de análisis sociológico del ERR radica en otorgar a los fenómenos del riesgo una importancia de contexto que cuesta encontrar en la hipótesis de una teoría general de la sociedad (Beck, 1996 y 1997; Luhmann, 1996, 2006a y 2006b; Giddens, 1996 y 2000). Este enfoque declara la intención de identificar campos de análisis para las ciencias sociales relacionados, sobre todo, con la organización y administración institucional de los riesgos (Braithwaite ...[et al], 2007; Black y Baldwin, 2010). La hipótesis de la sociedad del riesgo no explica el funcionamiento en campos organizativos e institucionales de niveles intermedios, correspondiendo a “una generalización histórica criticable” (Hood ...[et al], 2006a: 20). De acuerdo con ella, los constructos estarían articulados en un eje capitalista global con la emergencia de un entorno global (segunda naturaleza), la construcción de identidad social a través de la dialéctica entre lo local y lo global y la aparición de la noción de conciencia pública del riesgo (Beck, 1996 y 1997). La reflexividad que se asocia a esta fase de la modernidad estaría articulada mediante la definición de un principio precautorio gestionado por desgastadas instituciones, lo que en el plano ambiental indicaría la preeminencia de riesgos manufacturados (Giddens, 1996).

En este marco global los procesos de diferenciación funcional en sociedades avanzadas tienden a operar bajo un principio de autonomía sistémica, que en lo político se entiende como un entramado de decisiones (Luhmann, 2006a). Bajo este criterio subyace la necesidad de resolver el problema de la selección de esas decisiones, donde el control de la incertidumbre futura a través de las decisiones se traduce a un principio rector de la cultura del riesgo en las sociedades avanzadas (Luhmann, 2006b). En el plano ambiental, la globalización ecológica se genera como entramados de decisiones de riesgos ecológicos, imbricando la dimensión política con la ambiental mediante decisiones sobre peligros ecológicos (Luhmann, 1996).

Estos principios operarían desvinculados de los contextos institucionales del riesgo, por lo que el ERR representaría una propuesta de estudio interesada en los fenómenos de política asociados a la generación de conocimiento científico-institucional (Irving ...[et al], 1997; Hood ...[et al], 2006a), poniendo el acento en los procesos normativos de los riesgos (Ayres y Braithwaite, 1992; Baldwin, 1987). Esta propuesta aboga por rastrear las formas institucionales a través de las cuales los actores sociopolíticos construyen los contextos del riesgo, entendiéndolo como un fenómeno de gobernanza, es decir, como el despliegue de determinado tipo de actores que defienden intereses privados o públicos en la sociedad (Hood ...[et al], 2006a y 2006b). De este modo, el ERR proporciona evidencia empírica sobre los riesgos modernos, articulando un espacio entre el mundo institucional del Estado, el sector privado y los intereses ciudadanos (García, 2005a; Rothstein ...[et al], 2006; Braithwaite ...[et al], 2007; Del Pino y Catalá, 2016).

En modernidades centrales los sistemas de gobierno se transforman en vectores transmisores de riesgos, lo que se asume como un proceso de gobernanza (Renn, 2008; Rothstein ...[et al], 2006; Braithwaite ...[et al], 2007; Rothstein ...[et al], 2013). El logro de objetivos de regulación puede verse afectado por la gestión de riesgos sociales e institucionales (Rothstein ...[et al], 2006b; Braithwaite ...[et al], 2007). Esto refuerza aún más la idea de que en las sociedades con sistemas modernos de regulación, el riesgo pasa a ser el criterio central de la labor regulatoria (Rothstein y Downer, 2012), generando amplios desarrollos reglamentarios con reguladores y actores corporativos constantemente presionados para dar cuenta de sus acciones en dominios de riesgos como las finanzas, la salud, la seguridad laboral y el medio ambiente (García, 2005a y 2005b; Innerarity y Solana, 2011; Black, 2008; Rothstein ...[et al], 2006; Braithwaite ...[et al], 2007).

Así, el ERR ha entregado instrumentos a los gobiernos para establecer un marco racional con el cual definir prioridades y responder a la rendición de cuentas (Black y Baldwin, 2010; Rothstein y Downer, 2012). Actualmente el ERR asume como dadas las estructuras organizativas del riesgo, procediendo a la descripción de los procesos sociales inherentes a las decisiones (Black y Baldwin, 2012), desarrollando un campo de análisis que releva los contextos organizacionales e institucionales de las modernidades avanzadas como foco de interés, sin dejar de considerar al desarrollo tecnológico y el conocimiento especializado como variables fundamentales para el análisis (García, 2005a). Es básica la relación entre empresa privada y grupos de presión con entidades responsables de evaluar y gestionar los riesgos, teniendo como base el modelo de las sociedades de auditoría (Power, 1997; Hood ...[et al], 2006a). Bajo este esquema existen entidades regulatorias y reguladas definidas, afirmándose el modelo en el protagonismo del actor privado (García, 2005a)

En sociedades con sistemas complejos de regulación de riesgos, la amplificación regulatoria debe dar cuenta de la emergencia de nuevos riesgos, en tanto herramienta para organizar la toma de decisiones. Rothstein ...[et al] (2006) afirman que es preciso distinguir entre riesgos sociales e institucionales, lo que permite legitimidad de las normas regulatorias en las organizaciones y mayores presiones hacia la transparencia en la gestión y rendición de cuentas (Rothstein, 2002; Rothstein ...[et al], 2006). Este panorama implica un nivel avanzado en la gestión de riesgos, dando lugar a riesgos institucionales tendientes a constituirse en objeto de regulación (Rothstein ...[et al], 2013).

Como muestra el Cuadro 1, las dimensiones que cubre la noción de ERR (según Hood ...[et al], 2006a) se entiende bajo dos líneas de razonamiento: como el análisis de los marcos regulatorios responsables (Black, 2008; Black y Baldwin, 2010 y 2012) y como formas de gobernanza y gestión del riesgo (Rothstein, 2002; Rothstein ...[et al], 2006).

En los componentes de control del régimen (Hood ...[et al], 2006a: 40 y ss.) la legitimidad de los procesos regulatorios y la reflexividad de la organización se entienden como aspectos claves en la recopilación de información (Rothstein, 2002). En el plano del establecimiento de criterios (Hood ...[et al], 2006a), se advierte un tipo de aprendizaje organizacional basado en la tolerancia al fracaso de los marcos regulatorios (Black, 2008), a la transparencia y a la rendición de cuentas en actores del proceso regulador (Rothstein ...[et al], 2006). En su tercera dimensión, se aprecia que el componente de control del régimen vinculado con la modificación del comportamiento (Hood ...[et al], 2006a) -vínculo entre reguladores y regulados en los marcos regulatorios responsables (Black, 2008)-, converge con la presión que genera el ERR para establecer criterios de riesgo en instituciones gubernamentales (Rothstein ...[et al], 2006).

En el contexto del régimen (Hood ...[et al], 2006) ambas líneas del ERR coinciden en que las instituciones que basan su operación en el riesgo desarrollan formas de regulación enfocadas a problemas complejos (Beck, 1996 y 1997; García, 2005a), sean de carácter tecnológico-social o institucional (Rothstein ...[et al], 2006). El ERR remarca la relevancia cuantitativa del dominio (Hood ...[et al], 2006a), muy característico de las estructuras regulativas de las modernidades avanzadas. En lo referido a las preferencias y actitudes públicas (Hood ...[et al], 2006a) la evidencia indica que en la línea del marco regulatorio se reconoce el tamaño del dominio del régimen (Black, 2008), lo cual se combina con la tesis de la imposibilidad de insensibilidad cero, vale decir, público y grupos de presión no pueden moldearse totalmente a un régimen de regulación y aceptarlo de buenas a primeras (Hood ...[et al], 2006a). Así, la organización de los actores, desde la línea de los marcos regulatorios responsables, asume la forma de regulación administrativa y autorregulación (Mayntz, 1998 y 2002; Black, 2008), con base en una labor de gobernanza de riesgos complejos generada bajo el criterio de la responsabilidad y aprendizaje (Rothstein ...[et al], 2006).

En el contenido del régimen (Hood ...[et al], 2006a) ambas líneas coinciden en que los objetivos de regulación deben apuntar a ampliar regiones y dominios de los regímenes, establecidos en los propósitos asociados a la responsabilidad en los marcos regulatorios de países con modernidades avanzadas (Black y Baldwin, 2012). En la dimensión de la estructura de responsabilidades, la modalidad de los marcos regulatorios responsables asume que el dominio se controla por medio de una gestión basada en el riesgo (Black, 2008), labor que la línea del ERR de gobernanza entiende como gestión de riesgos complejos (Rothstein ...[et al], 2006).

El ERR, en lo referido al estilo operativo de los reguladores, atribuye al trabajo un acento proyectivo, definiendo el enfoque del marco regulatorio responsable de la labor regulatoria como una búsqueda de desafíos de gestión que pueden transformar el propio ambiente interno de las organizaciones reguladoras como objeto de sus propios análisis (Black, 2008). Los estudios indican que este nivel de la gestión del riesgo es parte de prácticas organizacionales, con funcionarios públicos que en su mayoría intentan basar sus labores en el riesgo (Rothstein, 2002; Rothstein y Downer, 2011). Sin embargo, hallazgos relevantes concluyen que un enfoque basado en el riesgo opera en contra de los intentos de crear más reflexividad en la organización (Rothstein y Downer, 2011). En naciones avanzadas el riesgo racionaliza el límite en la toma de decisiones (Black, 2008) y su atractivo es el potencial para aceptar o rechazar el concepto de fracaso en la gobernanza moderna (Rothstein ...[et al], 2013).

Este estilo operativo por parte del ERR de gobernanza y gestión, busca entender cómo los propios responsables de ejecutar los regímenes configuran subjetivamente sus percepciones sobre los riesgos y dominios regulatorios (Rothstein y Downer, 2012). Así, el ERR desarrollado en modernidades avanzadas reserva un interés especial por los fenómenos de regulación que se enmarcan en problemáticas asociadas a los sistemas de control político-institucional del riesgo. Para Rothstein (2002) es clave cómo los funcionarios de gobierno configuran sus percepciones de los riesgos para la salud y la seguridad humana en regímenes de regulación susceptibles de atenuación institucional. Lo interesante es que en las grandes burocracias del riesgo, este hecho afecta negligentemente al funcionamiento de los regímenes de regulación, generando fallos en el sistema regulatorio (Rothstein, 2002). Dado esto, la regulación en las instituciones del Estado regulador en modernidades avanzadas implica mantener un “sistema de alerta” constante que ayude a no desanclar las decisiones organizacionales del criterio del riesgo.

1.2 El ERR en el marco de las modernidades periféricas: ampliando dominios de riesgos para su análisis en América Latina

En AL los mecanismos de regulación no siempre basan sus decisiones en el riesgo, por lo que la descripción normativa que el ERR hace de la sociedad alcanza a explicar parcialmente las complejidades de los contextos de modernidades periféricas, donde algunos sistemas bloquean u obstaculizan el despliegue autónomo de otros (Mascareño, 2000 y 2003; Aguilar, 2011; Cortés, 2014). En las periferias de la modernidad se asume una tendencia operativa donde existe un control sistémico por parte de una instancia central sobre el todo social (Mascareño, 2003), operando el riesgo mediante amenazas y conflictos no resueltos en la actualidad. Como señala Mascareño (2003), los sistemas periféricos con Estados concéntricos operan por medio de distinciones externas que presuponen indicaciones llevadas a cabo por observadores externos.

Como muestra el Cuadro 2, en modernidades periféricas como AL los sistemas sociales llevan adelante el trabajo bloqueando la autonomía sistémica mediante intervenciones tendientes a la centralización de decisiones. Prescindir del derecho en una lógica concéntrica, por ejemplo, implica que el sistema político se transforma en el subsistema rector del Estado social, articulando acciones que restringen el campo de acción de otros en áreas específicas (Mascareño, 2000 y 2003).

En AL ciertos dominios de riesgos caen de plano en la desregulación institucional o se ven afectados por la hegemonía de la regulación económica. En otros casos se edifican regímenes que no han logrado revertir la magnitud del daño. Debido a esta lógica de bloqueos e interferencias, las instituciones que operan bajo criterios de riesgo no solo dejan dominios sin cubrir, sino que además bloquean comunicaciones que podrían facilitar la llegada de información sobre las modalidades que emplean en varios casos las sociedades avanzadas para resolver problemas de regulación de riesgos socioambientales. Estos elementos tienden a desdibujarse en sociedades con diferenciación concéntrica, ya que desde los modelos de sociedades avanzadas la regulación considera una estandarización de normas de actividades de sistemas tecnológicos complejos, con amplios debates públicos y una gestión del riesgo autorregulada (Mayntz, 2002; García, 2005b).

Por el contrario, la regulación del riesgo en AL favorece la tensión y fragmentación social más que la reunificación de actores (Fontaine, 2010b; Vallejos-Romero ...[et al], 2016). Este carácter de la regulación conflictuada trasunta en una insuficiente estructura que permita basar las decisiones en aspectos como la inclusión de actores afectados por las decisiones, la rendición de cuentas de gobiernos o la injerencia de la empresa privada en conflictos socioambientales (Fontaine, 2010a). Si bien las mermas en los dispositivos de control del riesgo aparecen tanto en las modernidades avanzadas como periféricas (Beck, 1997), las insuficiencias desde el plano de la regulación se hacen más notorias en las segundas, ya que se vinculan directamente con fenómenos de exclusión y vulnerabilidad social (Robles, 2005a) provocados por ese bloqueo constante que los subsistemas hegemónicos de la sociedad realizan respecto de otros subordinados. Es consecuencia directa de esto que amplios dominios de riesgos queden sin administrar y bajo el control de organizaciones por cuenta propia, no del todo hegemónicas al momento de distribuir y asignar recursos para la regulación de algún determinado dominio.

En las modernidades latinoamericanas, donde domina una regulación de carácter neoliberal (Larraín, 2005b), la mayor parte de los gobiernos desarrollan políticas dirigidas a mitigar los efectos de los peligros naturales, otorgando escasa atención a modalidades que regulen la prevención y anticipación de estos (Fernández, 2005). En definitiva, la condición concéntrica de modernidades periféricas como AL se mantiene bajo una modalidad de gobernanza de riesgos enfocada a peligros y desastres naturales (Maskrey, 1993; Lavell, 2000 y 2007), donde la lógica de bloqueos e interferencias en los sistemas con autorreferencia limitada genera condiciones previas a los eventos que están marcadas por la vulnerabilidad y exclusión (Robles, 2005a). Este hecho precondiciona negativamente los efectos de los peligros naturales bajo la lógica de reparto y socialización de las consecuencias (Lavell, 2007). Esto implica el supuesto de que ningún desastre puede suceder sin la previa existencia de una situación de riesgo, lo que no solo permite la ocurrencia del evento, sino que determina también la dimensión de sus impactos (Gellert-de Pinto, 2012). Los problemas de desarrollo deficiente en AL son los mismos que contribuyen a la permanente construcción de riesgos de desastres, deficiencias o insuficiencias que impiden que las modernidades periféricas asuman estrategias y marcos de análisis pertinentes para dirigir la mirada a la configuración de marcos regulatorios del riesgo más eficientes, especialmente en el plano medioambiental (Gellert-de Pinto, 2012).

La evidencia pesquisada indica que el ERR, tal como se ha presentado, no se ha adoptado como modelo de análisis del riesgo en los Estados periféricos, a pesar de la utilidad que ha prestado para la gestión del riesgo en modernidades avanzadas. Ante el diagnóstico de las deficiencias y limitaciones que exhibe la regulación en sociedades periféricas o concéntricas, el ERR podría ser un marco analítico que, contextualizado, ayude a gobernar riesgos en AL. Puesto que no se emplea mayormente por parte de los analistas y cientistas sociales para labores de fortalecimiento y ampliación de estrategias regulatorias -esto queda muy claro en la dimensión socioambiental-, se adolece en la región de un marco referencial que, desde las ciencias sociales, sea pertinente para configurar y gobernar los riesgos en AL.

El no haber avanzado en un ERR contextualizado para AL ha tenido sus consecuencias. Fernández (2005) afirma que en las modernidades periféricas se socializa el riesgo y las pérdidas sufridas en eventos naturales (Lavell, 2007), lo cual se ancla en las formaciones identitarias de las modernidades latinoamericanas (Larraín, 2005a). Las conclusiones a las que llegan los representantes de este enfoque giran en torno a un creciente énfasis en la investigación sobre los procesos determinantes para una reducción y prevención de riesgos, relevando la gestión como estrategia base para la adaptación al cambio climático (Gellert-de Pinto, 2012). Otro aspecto del problema es en relación con la capacidad limitada de los sistemas reguladores de las sociedades concéntricas para ampliar dominios de riesgos tomando como referencia los ejes que se han indicado anteriormente, es decir, marcos regulatorios responsables (Black y Baldwin, 2010) y gobernanza del riesgo (Rothstein ...[et al], 2006).

En AL el acercamiento más directo al ERR se realiza tal vez desde la gobernanza ambiental, donde el énfasis se pone en la observación analítica de las interacciones entre el Estado, la sociedad y la economía (Fontaine, 2010b). Es relevante para este enfoque la interacción entre agentes institucionales corporativos que definen la administración del riesgo (Fontaine, 2010b), definición de hegemonías con la que se establecen prioridades regulatorias en un Estado social. Debido a la lógica de bloqueos e intervenciones en los sistemas parciales, la regulación del sistema social en los países latinoamericanos ha traído fragilidad al tejido social (Fontaine, 2010a). La evidencia para las modernidades periféricas indica que el establecimiento de criterios en el régimen de regulación vinculado a la actividad extractiva, por ejemplo, afecta a la gran mayoría de los países de la región, con una preferencia por el tratamiento individual de conflictos frente a un tratamiento colectivo y comunitario (Fontaine, 2010b). Se sigue un camino diferente al que se propone desde el ERR cuyo campo de aplicación son conjuntos de actores legitimados socialmente con responsabilidades de las cuales deben dar cuenta.

Considerar la regulación de riesgos como modelo de gobernanza en AL se traduce en un desafío complejo para los Estados y grupos de presión de las sociedades periféricas (Fontaine, 2010b). Amplios y pequeños dominios de riesgos sociales, institucionales y ambientales quedan fuera del campo de interés de las instituciones, insuficiencia que terminan generando desconfianza, polémica y movilización en grupos con intereses particulares. Para casos como el chileno incluso es posible pensar que la existencia de dominios de riesgos sin “colonizar” (Rothstein ...[et al], 2006) no se explica por la escasez de recursos estatales ni por la inexistencia de organismos o instituciones que puedan administrar los dominios, sino más bien por la ceguera organizacional que sobre todo en la dimensión ambiental impide que la respuesta de ciertas instituciones competentes en la materia sea efectiva, detectando tarde el riesgo o la situación de dominio sometida a insuficiencia regulatoria, incluso después que organizaciones sociales de presión asumen la administración y control del riesgo establecido en un dominio particular, por criterios basados en principios éticos. Esta condición de externalidad “de alcance medio” en situaciones que para la ciudadanía comienzan a tener relevancia, habla de la escasa reflexividad que poseen aún las organizaciones que se responsabilizan de la administración de ciertas áreas de regulación social.

El ERR puede aportar en dicha dirección. El Cuadro 3 presenta un paralelo entre las condiciones socioambientales de las modernidades periféricas y centrales, teniendo como base las tres dimensiones que proponen los exponentes del ERR, con la intención de identificar cómo es posible asumir la utilidad que puede prestar este enfoque en las sociedades de AL.

Respecto de los componentes de control del régimen, en las sociedades avanzadas hay organizaciones que deciden sobre la base del riesgo con parámetros de tolerancia al fracaso, marcos regulatorios responsables, rendición de cuentas, transparencia y presencia de organizaciones de presión con ciertos niveles de reflexividad. Para considerar el ERR como marco analítico útil en problemas de riesgo se advierte, por ejemplo, que en los países latinoamericanos los referentes son los peligros naturales y el cambio climático, con bajos niveles de reflexividad en el plano institucional, debido a una incapacidad para generar políticas del riesgo. En este tipo de formaciones, la preeminencia de las consecuencias y no de las causas marcan las estrategias de regulación, donde el énfasis se pone en la vulnerabilidad post-eventos (p.e. reconstrucción después de un terremoto, retiro de los escombros o cuidado de la gente luego de inundaciones de pueblos y ciudades, generación de leyes y disposiciones de inclusión después del fallecimiento de algún personaje con connotación pública, etc.). Este aspecto es central al momento de valorar posibles aportes encaminados a consolidar estrategias de gestión del riesgo en AL tomando como base los postulados del ERR, sobre todo con relación con la prevención de riesgos socioambientales.

En el plano del contexto del régimen, en las sociedades avanzadas se regulan riesgos de alta complejidad con reconocimiento de la imposibilidad de insensibilidad “cero”, atención al alcance del dominio de regulación (riesgos de amplio alcance) y gobernanza de riesgos bajo modalidades de autorregulación y regulación administrativa. No obstante, en las modernidades periféricas los riesgos de alta complejidad son más bien de carácter natural, enfocándose y limitándose la labor regulatoria a su fase de respuesta. Se refuerzan estructuras encaminadas a administrar la situación de vulnerabilidad post evento, una marcada crisis de gobernanza e interesantes niveles de autorregulación por parte de grupos de presión que “colonizan” dominios de riesgos que resultan poco atractivos a instituciones legítimas encargadas de la regulación.

En el plano del contenido del régimen, las modernidades avanzadas poseen instituciones encuadradas en el planteamiento de objetivos dirigidos a ampliar el ERR a otros dominios de riesgos bajo el criterio de “regulación responsable”, con un esfuerzo de gestión encaminado a abrir “desafíos” de gestión regulatoria. En las modernidades periféricas, por su parte, los objetivos se encaminan a administrar efectos de vulnerabilidad en desastres naturales, con una gestión de riesgos “prefabricados” como producto de una irresponsabilidad organizada. En el manejo de conflictividad ambiental asociada a modelos económicos en AL se opta por una agenda de negociación mediante el tratamiento individual caso a caso, basada en incentivos mínimos a los afectados, en un contexto de crisis de gobernanza que puede explicarse por la insuficiente investigación y diseño de políticas de riesgos.

2. Regulación en Chile: oportunidades para el ERR

E

En Chile ha sido relevante la acción reguladora en el contexto de los procesos de desarrollo. El país es un ejemplo internacional en cuanto a política regulatoria (como ejemplo véase el dominio de la regulación de las aguas en OCDE, 2016) donde dimensiones distintas a la económica, como la salud humana y lo ambiental, alcanzarían estándares “aceptables” de acuerdo con los parámetros internacionales. No obstante, estos parámetros muestran que hay exigencias regulatorias medioambientales que cumplir, por lo que las políticas sectoriales de la producción, como energía, agricultura, transporte, turismo y tributación, debieran ajustarse aún más a la obtención de mejores resultados económicos (OCDE, 2013 y 2016; Boza y Fernández, 2014).

La evidencia empírica muestra que, a pesar de estas exigencias, la tendencia a realizar acción reguladora en Chile se dirige a dominios sociales alejados de lo ambiental y más cercanos al análisis e intervención del marco institucional-financiero, generando medidas de la multibanca privada que favorecen la liberalización del mercado de crédito y un sistema regulatorio enfocado a responder a fallas en los mecanismos de control del neoliberalismo (Larraín, 1996; Walker, 2009; Montero y Tarziján, 2010; Ballbé y Cabedo, 2013; Arias, 2013). En este modelo de desarrollo cabe un esfuerzo regulatorio en el plano del ordenamiento y desarrollo territorial, en la expansión de los servicios sanitarios y en la regulación tarifaria (Gómez-Lobo y Vargas, 2002; Figueroa ...[et al], 2013), evidenciándose un interés por la privatización de empresas y disposiciones para impedir el aumento de las tarifas cobradas a la población. En este dominio regulación es licitación, supremacía de la regulación económica en el sector sanitario, donde algunos problemas de regulación podrían resolverse en la fase del diseño tarifario (Gómez-Lobo y Vargas, 2002) y, en el caso de los hospitales, en una mejora regulatoria que debe resolver insuficiencias para disminuir los costos de los prestadores (Cid y Pere, 2008). En el caso de las aguas, por su parte, la evidencia muestra una regulación conflictiva, por lo que es necesario efectuar modificaciones en la fase de diagnóstico de las inversiones (Costa, 2016).

A pesar de esta distancia del trabajo regulatorio respecto de lo ambiental en Chile, Sancha ...[et al] (1998) refieren a un proceso de regulación de tóxicos (también Sancha y O’Ryan, 2004; O’Ryan, 2006) y argumentan que el país se encuentra en una fase incipiente en la regulación de productos petroquímicos y del riesgo para la salud que estos generan. Las evidencias muestran una exposición al riesgo de una amplia parte de los territorios del norte del país (agua contaminada) que basan sus economías en la extracción del cobre. A juicio de los autores, se insiste en regular la contaminación del aire donde normas exigentes generan costos elevados para los gobiernos y una baja incidencia del riesgo en la reducción de las tasas de mortalidad, en desmedro de otros dominios como el arsénico con costos mucho más bajos y medidas de mitigación más efectivas (Sancha ...[et al], 1998; Sancha y O’Ryan, 2004; O’Ryan, 2006). Esto puede aplicarse también, de acuerdo con la evidencia, al desarrollo normativo de la investigación con seres humanos en Chile, específicamente en la elaboración y utilización de productos farmacéuticos cuya comercialización no está autorizada (Sotomayor, 2008).

Desde la sociología el interés no se ha enfocado en analizar la regulación del riesgo mediante el análisis de los regímenes, más bien se ha atendido la relación entre riesgos socioambientales y conflictos sociales que en Chile y en AL tiene sus ejes en la confianza y la comunicación como componentes centrales (Vallejos-Romero ...[et al], 2012; Vallejos-Romero ...[et al], 2015). Un aspecto crítico en esta discusión es si los modelos de intervención ambiental pueden mejorar las políticas públicas y la gestión de riesgos (Vallejos-Romero ...[et al], 2016), situación que genera un conflicto de racionalidades condicionado por relaciones de desconfianza entre gestores de riesgos y afectados (Vallejos-Romero, 2012). Esto indica que los problemas ambientales son problemas en la comunicación del riesgo, reflejados en áreas como la contaminación ambiental en ciudades intermedias -donde se comunica desde la propia política de salud y sus agencias, haciendo improbable la existencia de mecanismos para un diálogo formal (Vallejos-Romero y Oñate, 2013)-, en conflictos ambientales provocados por la salmonicultura -con actores que no ponen en acción ni la sustentabilidad, ni la información pública ni mecanismos de participación ciudadana (Vallejos-Romero ...[et al], 2014)-, y en conflictos ambientales provocados por infraestructura energética -con una crisis de confianza alojada en una baja percepción de esta variable en territorios donde se emplazan las termoeléctricas (Vallejos-Romero ...[et al], 2015 y Vallejos-Romero ...[et al], 2016; Espluga, 2006, Espluga ...[et al], 2009).

En la ecología el enfoque de la regulación tampoco es un ámbito de interés manifiesto por parte de instituciones vinculadas al desarrollo de propuestas de gestión de conflictos ambientales en Chile. Por ejemplo, Vanhulst habla de una sociología del medioambiente que toma como eje la noción de sustentabilidad y buen vivir (2011; Vanhulst y Beling, 2013; Vanhulst y Elizalde, 2015) basado en el nuevo paradigma ecológico (Buttel, 1976, 2002a y 2002b; Catton, 1976; Catton y Dunlap, 1978 y 1980; Dunlap y Catton, 1979 y 1994; Dunlap y McCright, 2008).

En la temática planteada también hay organismos que han estudiado la hidroenergía, como el Centro de Investigación y Planificación para el Medio Ambiente (CIPMA) (Bauer, 2010), los conflictos ambientales y la reforma ambiental (Sepúlveda y Rojas, 2010), el impacto medioambiental del modelo forestal en Chile (Carrasco, 2011), el desarrollo de la soberanía alimentaria (Altieri, 2010), la generación de información medioambiental para la toma de decisiones (Alvear, 2010), el ecoturismo desde la ética ambiental (Rozzi ...[et al], 2010), y la cooperación público-privada (Sepúlveda ...[et al], 2011).

Así también el Centro de Estudios del Conflicto y Cohesión Social (COES), que ha estudiado el desarrollo de temáticas vinculadas al extractivismo y minería (Rivera y Aroca, 2014), a la ecología política e hidroenergía (Romero, 2014), y a la fragmentación socioambiental urbana (Krellenberg ...[et al], 2016), ha enfocado la investigación científica a problemáticas de los países de AL en aspectos diversos. Chile Sustentable asigna prioridad al estudio del marco jurídico para la gestión del agua (Larraín y Schaeffer, 2010), a la minería y los glaciares (Chile Sustentable, 2013), a los espacios de reserva de estos y la seguridad hídrica (Berland, 2016), a las energías renovables no convencionales (Chile Sustentable, 2011a y 2011b), a los mecanismos de mitigación de impacto y compensación de comunidades (Chile Sustentable, 2014), y a las implicancias de la energía hidroeléctrica en el país (Chile Sustentable, 2016), articulando propuestas dirigidas a la implementación de un modelo de desarrollo. Fundación Terram, por su parte, dirige sus intereses al calentamiento global (Vasconi y Canío, 2010), a la aparición de enfermedades en el país (Carreño, 2010), a la relación entre política y medioambiente (Fundación Terram, 2010a), a la caracterización de la huella de carbono (Bórquez, 2010a), a la generación de gases invernadero en la explotación de recursos naturales (Bórquez, 2010b), a catastros de proyectos de generación eléctrica en Chile (Bórquez, 2011; Yurisch y Toledo, 2013), a la justicia ambiental en zonas de sacrificio ambiental (Vallejo y Liberona, 2012), al desarrollo de balances ambientales (Fundación Terram, 2010b, 2014 y 2015), y a caracterizar indicadores de transparencia en la minería (Toledo y Liberona, 2016).

Los antecedentes expuestos, si bien relevantes, permiten observar insuficiencias al tratar los riesgos y conflictos socioambientales desde enfoques más cercanos a la regulación en ciencias sociales, los cuales podrían quedar al servicio de la discusión sobre la problemática del riesgo en modernidades periféricas. Esto se evidencia al pesquisar los enfoques que en Chile se abocan a analizar ciertos aspectos del proceso regulatorio, quedando patente que los intereses político-académicos respecto de esta área se abocan a dominios distantes de lo ambiental (por ejemplo, lo económico). En AL el vocabulario referido a los regímenes de regulación no es ajeno a la reflexión institucional, pese a que dista mucho de adoptarse como una estrategia para la gestión de riesgos en su dimensión medioambiental. Esto se reafirma con mayor intensidad a la hora de analizar los antecedentes existentes sobre los riesgos socioambientales y los conflictos ecológicos en el país.

El caso de Chile puede decir mucho sobre la situación del riesgo en AL. Debido a que no ha existido un desarrollo conceptual-metodológico puesto al servicio de las realidades periféricas en el marco de una sociología de la regulación. El ERR, con su heurística particular, no ha sido suelo fértil desde el cual generar aportes para la discusión y comprensión de los problemas y conflictos producidos en la región latinoamericana. Esto tiene un efecto evidente en la insuficiente capacidad para generar, con rigor científico, conocimiento que pueda ayudar a los organismos pertinentes a contar con insumos para una toma de decisiones consecuente con las actuales condiciones del riesgo en las modernidades periféricas. Lo anterior se asocia al desarrollo de fortalezas y capacidades institucionales de las naciones de AL para abordar la problemática del riesgo (Ramió, 2010; Freigedo ...[et al], 2015).

Conclusiones: un marco de análisis para estudiar la regulación de riesgos socioambientales en América Latina

Los dos movimientos epistémicos que se han propuesto en este trabajo se ofrecen como una modalidad de análisis que puede emplearse, en el contexto de una sociología del medioambiente, para llevar adelante un giro en lo que se refiere a los marcos de referencia con los que se observan los riesgos en AL, especialmente en lo socioambiental. A raíz de este ejercicio, con base en una sociología de la regulación, es posible enunciar algunos aspectos concluyentes sobre el movimiento propuesto tanto en el plano teórico como institucional.

Para el primer plano, urge enfatizar que las dimensiones de los regímenes y los componentes de control, de contexto y de contenido corresponden a marcos referenciales que han demostrado tener una alta capacidad explicativa para la realidad de las sociedades avanzadas, pero no se ha visibilizado completamente su alcance analítico para la realidad institucional de sociedades concéntricas o periféricas. La naturaleza de los dominios existentes en AL en el plano del alcance, tamaño e impacto de la regulación difiere sustantivamente en relación con la que caracteriza dominios de modernidades avanzadas. No sólo eso, también hay que atender a las propias diferencias existentes entre países de AL.

A pesar de esto, el ERR (situando la propuesta bajo la modalidad de dominios institucionales y dominios sociales complejos) puede favorecer una tendencia a ampliar regiones de control de riesgos por parte de las modernidades actuales. Sin embargo, en la periferia de la modernidad se da una lógica de bloqueo de la autonomía sistémica que no permite que dominios de riesgos de diferentes niveles de regulación sean colonizados por el ERR. Esto implica que la regulación de riesgos no logra constituirse como una labor con tendencia sistémica por parte de las matrices sociopolíticas en AL, lo que trae como consecuencia que dominios con complejidades limitadas queden sin regulación o bajo la autorregulación de grupos de presión. Esto tiene especial relevancia para dominios de riesgos socioambientales que evidencian insuficiencias en el plano de su operatoria y gestión, con sus consecuentes crisis ecológicas escasamente asumidas en materia de políticas del riesgo.

En las sociedades avanzadas el ERR ha aportado a la gobernanza de sus sistemas políticos, apoyándose en la tendencia a basar las decisiones en el riesgo, considerando procesos de legitimidad, transparencia y rendición de cuentas. Debido a la lógica de bloqueo que predomina en Chile como en países latinoamericanos, emerge la conflictividad en dominios de riesgos caracterizados por poseer distintos niveles de alcance, tamaño e impacto especialmente en la dimensión ambiental, donde los propósitos se limitan a gestionar las consecuencias de peligros naturales y riesgos autogenerados, evidenciando una merma notoria en los dispositivos de regulación del riesgo.

Para el segundo plano, el institucional , lo primero que cabe es reconocer que enfoques como el expuesto abre amplias oportunidades de análisis para una sociología interesada en fenómenos asociados al riesgo medioambiental, a las crisis ecológicas actuales y al estudio de un sinnúmero de fenómenos que, pudiendo o no ser consecuencia de los intensos procesos de desarrollo científico-social de las sociedades de riesgo, no son ahora objeto de atención directa en la práctica de la sociología medioambiental. En AL, cuando se desarrolla esta sociología, se tiende a emplear categorías propias de las metateorías que dirigen directamente la atención a fenómenos de amplio alcance, con alto impacto mediático y relevancia política. Ponerle atención al ERR implicaría no cerrar esos campos de análisis ya legitimados por la propia teoría social, pero sí entrar a realizar un complemento en el plano del análisis entre estos y otros dominios de riesgos que, pudiendo o no estar regulados institucionalmente, cobran relevancia ética para la consolidación de las nuevas democracias del riesgo y las emergentes ciudadanías contemporáneas.

Para desarrollar una propuesta de trabajo interesada en la investigación y gestión de una sociología del medioambiente que quiera entender problemáticas de regulación socioambiental, los investigadores sugieren enfocar ciertos aspectos interesantes que pueden dirigirse a la realización de este giro epistémico que se ha considerado necesario para comprender mejor el fenómeno del riesgo en AL (Cuadro 4). Estos aspectos deben pensarse apuntando al desarrollo satisfactorio de políticas institucionales encaminadas a la gestión del riesgo en modernidades periféricas

En el plano de los componentes se propone: 1) orientarse a las causas de los eventos -no necesariamente desastres naturales-; 2) establecer parámetros de fracaso en los regímenes, consolidando procesos de rendición de cuentas; y 3) acercamiento entre reguladores y regulados en un dominio de riesgo, legitimando el establecimiento de criterios. En la recopilación de la información las propuestas se enfocan tomando en consideración la situación de AL, caracterizada por una orientación a las consecuencias de los eventos de riesgo -especialmente en desastres naturales-, un bajo reconocimiento del parámetro del “fracaso” en la gestión institucional -con procesos no consolidados de rendición de cuentas-, y un abismo comunicativo entre reguladores y regulados sobre todo en el diseño de políticas.

En el contexto de los regímenes se propone poner atención a dominios de complejidad intermedia que, habiendo permeado poco los sistemas jurídico-políticos en AL, posean un nivel amplio de legitimidad entre grupos de presión. Con ello, puede ser sugerente un trabajo basado en criterios legitimados en países con una gestión política del riesgo relativamente exitosa, tales como la “responsabilidad” y el “aprendizaje institucional”, donde el campo socioambiental puede ser un dominio propicio para una sociología de la regulación. Esto se contrapone, en la práctica, a una excesiva atención a riesgos complejos de carácter natural, un interés marcado por dominios socioambientales de amplio alcance institucional y cobertura mediática y, en la fase de las negociaciones entre reguladores y regulados, a un tratamiento individual “caso por caso”, lo que queda en evidencia cuando se trata de conflictos y crisis ambientales.

En el contenido de los regímenes se propone: 1) una ampliación de dominios socioambientales, redireccionando la atención a ámbitos poco regulados con altos niveles de aceptación entre la ciudadanía; 2) establecer con seriedad política modalidades de gestión del riesgo, con responsabilidades definidas entre actores implicados en el contexto de sociedades democráticas; y 3) atender al riesgo como un desafío de gestión -no como una piedra en el zapato para las instituciones-, ampliando dominios de regulación más que restringiendo su campo de aplicación a temáticas tradicionales de la gobernabilidad ambiental. No existen políticas del riesgo que mejoren el control de las causas de los riesgos, atendiéndolo como “trámite” regulatorio y no como “desafío de gestión”, pertinentes para comprender mejor los fenómenos del riesgo en AL.

¿Cómo leer todo esto? ¿Cómo proceder a una agenda de trabajo investigativa y de intervención para controlar los riesgos en AL? La apuesta es una: desarrollar investigación empírica en el terreno de dominios socioambientales. Estos estudios debieran exponer las tendencias desarrolladas o las directrices regulatorias generadas en modernidades periféricas, en tanto instrumentalización tecno-política diseñada e implementada para regular el riesgo en la dimensión socioambiental. Tomando aspectos como los señalados en el Cuadro 4, por ejemplo, se puede atender desde el ERR a las necesidades de información que diferentes dominios requieren, ante lo cual existiría una brecha amplia en la disponibilidad de recursos públicos según se trate de riesgos de origen sociocultural y riesgos de origen sociotecnológico. Para eso puede ser clave estudiar los modos de proceder para generar información útil para la toma de decisiones en los dominios y la relevancia que este elemento tiene para regular los riesgos propios de dichos dominios.

La revisión expuesta en este trabajo deja entrever la existencia de insuficiencias en la gestión de los dominios socioambientales en AL, lo que puede generar dificultades para establecer parámetros objetivos para la regulación sobre todo en peligros de origen social. Lógicamente esto puede dificultar a su vez la regulación de estos dominios, cosa que no siempre pasa con los riesgos de origen tecnológico. Un panorama así puede abrir posibilidades para estudiar los altamente normativizados y castigadores dominios de riesgos sociales, desconcentrando la atención en aquellos riesgos que dominan la escena en la que a la repartición de recursos públicos se trata, los de origen sociotecnológico, que operan más desde el desarrollo técnico-instrumental que las sanciones[3].

Finalmente, también puede tener relevancia para mejorar la regulación socioambiental de las modernidades periféricas, la manera en que la institucionalidad pública se estructura respecto de ella misma: no hay referencias explícitas a procesos internos de definición del riesgo o peligro por parte de las instituciones asociadas a la regulación en los dominios analizados, lo que habla de la escasa reflexividad de las organizaciones gubernamentales en países como Chile para tratar temáticas del riesgo socioambiental según estándares globales. Esto ocurre en sociedades sin políticas del riesgo consolidadas, donde no se conciben las instituciones reguladoras como origen de los riesgos, toda vez que los procedimientos establecidos para la regulación son disonantes con la realidad que intentan controlar.

Posicionar teórico-conceptualmente el ERR en dominios de regulación legítimos para modernidades latinoamericanas es uno de los tantos ejercicios reflexivos posibles tendientes a resolver la encrucijada medioambiental de la región.