La fabricación disociada de la Administración Pública del siglo XXI: en busca de integración en un entorno de cambio

a) La administración pública de la eficiencia / efectividad

A partir de la segunda mitad de los años 70 del pasado siglo, después de “los treinta años gloriosos de la posguerra” en Europa y de “los milagros del Desarrollo” latinoamericano, comenzó a evidenciarse que los gobiernos de los Estados sociales comenzaban a tener problemas para incentivar y conducir el crecimiento económico y responder a las expectativas sociales de sus ciudadanos en ascenso. El problema se presentaba además en un tiempo inestable en el que la economía industrial experimentaba cambios (la emergencia de la economía de servicios y el tránsito de una economía nacionalmente orientada y estructurada hacia una economía abierta y sujeta a la competencia de productos y servicios de países externos) que tenían impactos en el empleo, los ingresos, el bienestar y la seguridad social, en un tiempo en el que se elevaba el nivel de la confrontación entre el sistema social-comunista y el liberal-democrático.

Las dificultades directivas de los gobiernos se debían en gran medida a la escasez o limitación de sus recursos fiscales para dar respuesta a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades, que son predominantemente materiales y cuya producción, adquisición y distribución implican costos. También se debían al hecho de que las medidas acostumbradas de incrementar las regulaciones económicas, la tributación fiscal y el endeudamiento para dar respuesta a la demanda social se mostraban limitadas y contraproducentes, por cuanto desincentivaban la inversión productiva, agudizaban el desequilibrio entre el ingreso y el gasto gubernamental con riesgos deficitarios inmanejables, y agravaban y generalizaban la inconformidad social. Esta situación dio pie a preguntas y dudas sobre la capacidad directiva de los gobiernos democráticos y sobre cuáles son los factores que ocasionan su incapacidad e inefectividad y cuáles las vías para resolver el riesgo de desgobierno y decadencia.

Como es sabido, el diagnóstico y la respuesta predominante fue dada por el libro señero de 1975 “The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission” (Crozier …[et al], 1975), que causó sacudimiento político e intelectual al señalar y argumentar la probabilidad y hasta inminencia de la crisis de la democracia de las naciones económicamente más avanzadas con repercusiones en los países en desarrollo (lenguaje de entonces).

La contribución más importante del libro es que la crisis de la democracia no fue ubicada en el Estado -cuyo ordenamiento normativo es racionalmente fundado y garantiza las libertades y derechos del hombre y del ciudadano- ni tampoco en la economía de mercado -cuyo aporte a la riqueza social está probado y sus eventuales fallas y abusos son reguladas y sancionadas por el Estado-. La probable crisis de la democracia se ubica en el gobierno, en el proceso de gobernar del gobierno, y precisamente en la manera como el gobierno adopta y lleva a cabo sus decisiones directivas y los instrumentos de política y gestión pública que emplea, cuya idoneidad y capacidad o por el contrario su ineptitud e inefectividad, determinan si el gobierno democrático es capaz de gobernar a la sociedad democrática o no, aunque quiera. En correspondencia con el planteamiento, los autores crearon el lenguaje binario inédito de la Gobernabilidad y la Ingobernabilidad (un par de términos y conceptos que no tenían antecedentes en la ciencia política) y atribuyeron la probabilidad de gobernar -la gobernabilidad- o la improbabilidad de gobernar -la ingobernabilidad- al proceso de gobernar, a los resultados de las decisiones y de la actuación gubernamental, a sus políticas, normas, acciones, actores.

La referencia del libro es “el pesimismo actual sobre la democracia” y su pregunta directa es: “¿La democracia política, así como existe ahora, es una forma viable de gobierno para los países industrializados?… ¿Pueden estos países seguir funcionando al final del siglo XX con las formas de democracia política existentes? (…). El dilema central de la gobernabilidad de la democracia es que crecen las demandas al gobierno democrático y la capacidad de gobierno está estancada. (…) La causa del malestar actual es la disminución de los recursos materiales y de la autoridad política que son condiciones necesarias para que los gobiernos puedan responder a las demandas y necesidades” (Crozier …[et al], 1975: 169).

El resumen del diagnóstico es conocido: “existe una sobrecarga de demandas al gobierno que rebasan su capacidad de respuesta (…). Hay carencia de recursos y carencia de autoridad” (Crozier …[et al], 1975: 170). En conclusión, la causa de la crisis y del creciente escepticismo social sobre la posibilidad y la capacidad del gobierno democrático es la precariedad de sus recursos financieros y de autoridad ante la magnitud y la diversidad de la demanda social.

El eje de la solución consiste entonces en dos actividades interdependientes: disminuir la demanda social e incrementar la capacidad gubernamental. Hay que otorgar al gobierno democrático las capacidades directivas de las que carece, eficientar las capacidades que posee y devolverle las capacidades que ha perdido por las fallas, defectos, errores y vicios de su estilo inercial de gobernar. En la práctica significa llevar a cabo un ajuste financiero y político entre la demanda social y la capacidad gubernamental, lo que obliga a incrementar la capacidad financiera y la autoridad política de los gobiernos democráticos y a controlar al mismo tiempo el flujo de las demandas y expectativas de la sociedad, a redimensionarlas y depurarlas, a crear modelos alternativos de relación entre el gobierno y la sociedad menos paternalistas y más colaborativos, y a liberar los mercados para incrementar la oferta de bienes y servicios a los ciudadanos, de empleo y de ingresos, por fuera de la dominante vía gubernamental.

El libro abrió las puertas a la Política de Ajuste en su doble sentido: en su sentido financiero de ajustar / equilibrar el ingreso-gasto público y en su sentido estructural de economía política de ajustar / equilibrar las regulaciones económicas del Estado y las libertades económicas. El primer ajuste introducirá reformas fiscales, presupuestales, contables, administrativas; mientras el segundo ajuste comprenderá la desregulación de los mercados (financiero, productivo, comercial, laboral), la privatización de las empresas públicas y el nacimiento del consenso neoliberal, entendido y justificado como la necesidad y la productividad de los mercados para detener la crisis de la democracia de los Estados sociales, revitalizarlos y retomar el camino del crecimiento económico y del bienestar y la seguridad social. Los mercados están en condiciones de reactivar al Estado social democrático en problemas.

En el terreno de la AP aparecieron en los años siguientes varios estudios inspirados en la Política de Ajuste que se enfocaron en el tema del incremento de la capacidad gubernamental más que en el tema político de la reducción de la demanda social. Lo específico y recurrente de esos libros fue imputar a la AP, con o sin evidencias, la disminución de los recursos financieros y de la capacidad y efectividad directiva de los gobiernos sociales democráticos. A partir de los años 80 del pasado siglo fue común afirmar la equivalencia entre la AP y la costosa ineficiencia y que las fallas de organización, procesos y desempeño del personal de la AP son la causa principal de la ingobernabilidad y la crisis de la democracia social.

El discurso y movimiento promotor de la eficiencia del gobierno y de su sistema administrativo se volvió desde entonces dominante y se presentó grandiosamente como “Reforma del Estado”. Las respuestas académicas y prácticas de nuestros países, más allá del campo del ajuste de las finanzas públicas, pero con afinidades a su marco analítico y a la exigencia de eficiencia-eficacia, fueron dos: la disciplina de Política Pública y la Nueva Gestión Pública.

La recepción de la disciplina de la Política Pública en Iberoamérica ocurrió justamente en los años críticos de desequilibrio financiero y la quiebra hacendaria de varios gobiernos nacionales, en los años 80 y principios de los 90 del pasado siglo. El objetivo de la disciplina (que no se desarrollará aquí) fue conocer mejor el proceso que seguían los gobiernos en sus decisiones de política y mejorar con base en el conocimiento la calidad y efectividad del proceso decisorio de la alta dirección de gobierno. El aporte de la Política Pública contribuyó a una formación más racional de la agenda pública, a una definición informada de los problemas públicos y de sus causas, a una valoración rigurosa de las opciones de acción (con énfasis en el criterio de costo-efectividad), a una programación mejor de su implementación, y a la evaluación objetiva de sus resultados. La disciplina contribuyó con sus críticas y propuestas a desarrollar la capacidad directiva de los nuevos gobiernos democráticos y a sostener la confianza en la transición democrática.

En el campo específicamente administrativo la respuesta fue la Nueva Gestión o Gerencia Pública (NGP), que fue el brazo administrativo avasallador del ajuste financiero del gobierno. Se difundió en los países de la mancomunidad británica a partir de las reformas de M. Thatcher y J. Mayor, en los EE.UU. con el programa de “Reinvención del Gobierno” (Osborne y Gaebler, 1994) y la “National Performance Review” en la presidencia Clinton, y en los países latinoamericanos bajo la presión de los organismos internacionales financieros como el FMI y el BM, en aquellos países que se habían desplomado en crisis fiscales o eran financieramente deficitarios y cuyas deficiencias e ineficiencias administrativas eran notorias. En este contexto, es de recordar el libro del CLAD “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” (Consejo Científico del CLAD, 1998), que fue la recepción del movimiento gerencial en el continente con algunos acoplamientos y ajustes.

Son conocidas las reformas impulsadas por la NGP cuyo máximo valor administrativo es la producción costo-eficiente de valor público al ciudadano-cliente.

· El redimensionamiento del tamaño de la AP, mediante la reducción del número de las entidades administrativas innecesarias o costosas del gobierno a través de la cancelación o fusión de organizaciones y programas y el despido o recalificación del personal.

· La separación entre la dirección y la operación administrativa (entre el “timonear” y el “remar”), que introduce la descentralización de las decisiones operativas al interior de las entidades administrativas y permite la contratación externa (o “externalización”) de empresas privadas u organizaciones de la sociedad civil para encargarse de la provisión de bienes y servicios públicos.

· La re-regulación o mejora de la calidad regulatoria de leyes y reglamentos administrativos obsoletos o erróneos; la reforma del tradicional arreglo jerárquico-burocrático de la AP, mediante la reducción de niveles jerárquicos, descentralización interna y empoderamiento decisional de los cuadros medios.

· La reingeniería de los procesos y el reforzamiento laboral del punto final de la prestación de los servicios, que es clave para generar beneficio a los ciudadanos y reactivar su confianza en el gobierno.

· La profesionalización de la función pública (CLAD, 2003), mediante la despolitización del ingreso y la promoción del personal público basada en el mérito, la implantación de servicios civiles-profesionales de carrera o de certificaciones periódicas, y la contratación personalizada por tipo o magnitud de desempeño del personal en sustitución de las contrataciones colectivas genéricas que promovían el bajo rendimiento.

· La introducción de los métodos de gestión del desempeño, la gestión por resultados y el presupuesto por resultados.

· La expansión de la evaluación enfocada en el desempeño costo-eficiente: insumos, procesos, productos, resultados, impactos.

· El establecimiento de procedimientos rigurosos de control del gasto y de la operación administrativa; la modernización y homologación de la contabilidad gubernamental.

· La incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación en los procesos y registros administrativos (CLAD, 2007).

· La creación de Agencias Ejecutivas Independientes (llamadas en algunos países Organismos Constitucionales Autónomos), que se hacen cargo de gobernar los asuntos críticos económicos, sociales e institucionales sin que sus decisiones sean arrastradas por intromisiones politizadas de los partidos o por precipitaciones gubernamentales bajo presión.

En la Segunda Cumbre de las Américas, organizada por el Banco Mundial en Santiago de Chile en el mes de abril de 1998, el presidente del BM, James D. Wolfensohn, acuñó la expresión “Consenso de Santiago” en contraste con las diez políticas de liberalización de los mercados del llamado Consenso de Washington, señalando que las instituciones públicas importan y son fundamentales para el desarrollo y no solo las políticas económicas. En el libro publicado por el Banco Mundial “Más allá del Consenso de Washington: la hora de la reforma institucional” se destaca que “el modelo de la nueva AP se caracteriza por cuatro líneas, que tienen en común lo que toman prestado de los métodos de gestión del sector privado, a saber: la delegación de la toma de decisiones (…) la orientación hacia el desempeño (…) la orientación hacia el cliente (…) la orientación hacia el mercado” (Burki y Perry, 1998: 140).

Estas propuestas no se presentaron como voluntaristas ni se entendieron como modas, sino que se sustentaron en los principios de la teoría moderna de las organizaciones, de la teoría del management y principalmente del neo institucionalismo económico, con sus variantes de “elección racional” y “elección pública”. El neoinstitucionalismo criticó de entrada a los funcionarios de la AP como “budget maximizers”, descalificando por equivocado el concepto optimista de que son actores consagrados a la realización de los fines públicos, obedientes de las prescripciones legales y disciplinados con las instrucciones de los dirigentes del sector público. El concepto típico de “burocracia”, formulado por Max Weber, fue cuestionado como algo aspiracional o abstracto más que como una realidad factual.

En contraste, el enfoque neoinstitucionalista conceptualizó a los dirigentes y administradores públicos como actores económicos que actúan de acuerdo a la lógica del productor-consumidor racional en la realización de sus intereses personales irrenunciables y, en consecuencia, explicó que la ineficiencia del sector público es el efecto de la relación Agente-Principal (pieza central del neoinstitucionalismo), que es una relación problemática a lo largo y ancho del sector público puesto que se ejerce en condiciones de asimetría de información, favorable al agente, y de racionalidad limitada del superior-principal. Los agentes administrativos tienen mayor información y conocimientos que sus superiores sobre el pasado y presente de los asuntos administrativos que están a su cargo, pueden reinterpretar las instrucciones recibidas y según las circunstancias comportarse oportunistamente en función de sus intereses con el efecto de perjudicar el desempeño de las entidades y los programas de la AP. Para controlar este resultado natural y lógico de la conducta de los funcionarios públicos -que son agentes autorreferenciados y racionales en sus actividades-, hay que ir más allá de los controles reglamentarios y jerárquicos de la burocracia pública (que son más bien inoperantes) y crear incentivos económicos y de otro tipo que favorezcan la eficiencia-eficacia de sus acciones a través de contratos personalizados por desempeño, en lugar de los acostumbrados contratos colectivos que inducen a la ineficiencia e ineficacia administrativa (como lo muestra “la lógica de la acción colectiva”), y la introducción de nuevas formas de gestión (gestión por información, por evaluación, por rendición de cuentas), diversas a las trilladas formas de mando y control que podrán ser eludidas mediante simulación de obediencia.

Por su lado, el gerencialismo introdujo en el sector público todo un arsenal de métodos y técnicas gerenciales del sector privado, con supuestos y objetivos de maximización de resultados y disminución de costos. Se propuso y exigió la gestión estratégica en vez y en complementación de la operativa, la gestión de procesos en vez de la funcional, la gestión de calidad orientada a la satisfacción del usuario del servicio en vez de la reglamentaria y genérica, la gestión del entorno en lugar de la sola gestión del interno. Desde hace treinta años se han surfeado las olas de la gestión estratégica, la gestión de calidad, la gestión por resultados, con varios “scorecards” trasplantados y con frecuencia incorporados acríticamente.

La más reciente manifestación y propuesta de eficientización de la AP es “el gobierno inteligente”, con antecedentes en la “ciudad inteligente”. El término-concepto significa no solo la incorporación de las TIC (“gobierno electrónico”) y de los primeros resultados de la Inteligencia Artificial en la ejecución de los procesos administrativos y en el repositorio de los numerosos registros administrativos de los ciudadanos y sus operaciones, sino sobre todo la interconexión entre la inteligencia gubernamental, ampliada y fortalecida por los sistemas tecnológicos y la disposición de grandes volúmenes de datos (“big data”), y la inteligencia social, que emplea generalizadamente el uso de plataformas y dispositivos tecnológicos en su vida cotidiana laboral, profesional, personal y social, y que además procesa o elabora datos nuevos. El proyecto de gobierno-administración pública inteligente se presenta como un sistema compartido de intercambio de información y conocimiento entre el gobierno y la sociedad que es facilitado y asegurado por las plataformas digitales y que puede desarrollarse mediante “aprendizaje automático o automatizado” para abordar problemas y demandas sociales.

Sin entrar en detalles, la digitalización de las relaciones al interior del sector público y la digitalización de sus relaciones con la ciudadanía es el futuro que está ya presente y que toma varias formas de servicios públicos en línea, en tiempo real y personalizados. Su efecto será incrementar la costo-eficiencia y también la transparencia y certidumbre de las operaciones administrativas de los gobiernos. Sin embargo, es previsible que en un primer momento los procesos administrativos digitalizados tengan lugar principalmente en los servicios públicos, cuya provisión puede llevarse a cabo con superior calidad y eficiencia por el gran número de datos hoy disponibles sobre situaciones, registros, perfiles de los usuarios, condiciones materiales de los servicios, circunstancias estables o cambiantes, etc. También es probable que tengan lugar en aquellas decisiones y operaciones administrativas rutinarias que son programables en su desarrollo y resultados. Otros problemas críticos de la dirección de la sociedad, como la desigualdad en sus varias modalidades e implicaciones o las transgresiones de derechos humanos, tienen dimensiones valorativas que no podrán ser gobernadas solo tecnológicamente, no obstante que los gobiernos posean mayores y mejores instrumentos informativos para explicar sus causas y avanzar en su solución. En el fondo las tecnologías, aún las más innovadoras y avanzadas, son instrumentos de gran valía que están en función de la realización de valores y objetivos públicos sustantivos, que los gobernantes y ciudadanos definen y aseguran, y que las administraciones públicas ejecutan. La tecnologización de la política será siempre la máxima aspiración y realización del eficientismo-resultadismo gubernamental, de una idea tecnocrática de la dirección pública, pero es un proyecto que comporta riesgos no solo para la AP sino para la democracia misma y el gobierno democrático.

A pesar de los logros renovadores del Ajuste y de la NGP, con sus reformas en múltiples frentes, la propuesta de una AP estructurada por el valor de la Eficiencia / Efectividad no tomó en consideración si la eficiencia-efectividad pública es posible de lograr únicamente mediante condiciones tecno-financieras-gerenciales sin incluir las condiciones institucionales de la legitimidad / legalidad de la AP, relacionadas con normas jurídicas y éticas y con las condiciones políticas de la representatividad y responsividad del gobierno democrático ante las demandas de la sociedad. No obstante las numerosas evidencias que muestran que la ilegalidad, la corrupción, la oposición a la participación ciudadana y la indiferencia de la clase gubernamental y política hacia las demandas y situaciones de vida de la mayoría de ciudadanos hacen prácticamente imposible alcanzar la efectividad exigida, el enfoque del efectivismo-resultadismo público no incorporó ni valoró la dimensión institucional y política de la AP.

Más aún produjo un concepto de eficiencia-efectividad pública de índole únicamente económica y tecno-instrumental, según el cual las instituciones y la política son solo el contexto o entorno de las decisiones y las acciones de gobierno y de ningún modo factores causales. Las causas de los hechos sociales deseados o exigidos son únicamente las acciones decididas por el gobierno (políticas, públicas, servicios públicos, acciones frente a contingencias sociales, inversiones…), puesto que incorporan los nexos causa-efecto conocidos o “basados en evidencia” (como se dice hoy, más o menos acríticamente). Las instituciones y las políticas suelen ser, por el contrario, factores que impiden y perjudican la eficiencia y efectividad por la mala calidad de numerosas regulaciones (basadas en supuestos causales inexactos) y/o por los juegos políticos oportunistas del poder que manipulan datos, alteran el conocimiento de los problemas y deforman el diseño de las opciones causalmente idóneas de acción, consiguiendo como resultado que los reales problemas públicos y las aspiraciones ciudadanas queden sin respuesta.

Dado que las numerosas reformas fiscales, presupuestales, contables, organizativas, procedurales, que se emprendieron a lo largo de las últimas décadas no han podido resolver la ineficiencia e inefectividad relativa de entidades, programas, servicios, personal, fue lógico que se planteara la cuestión sobre el rol de las condiciones institucionales y políticas para la efectividad del ejercicio administrativo y que creciera la posición alternativa que juzga que la eficientización del sector público es frágil, limitada, contingente, insostenible, a menos que se valoren e incorporen en el quehacer gubernamental-administrativo las condiciones institucionales y políticas.

Dicho al margen, no fue casual que los gobiernos más diligentes en asumir e implementar las reformas de la eficiencia-efectividad en los años 90 hayan sido los gobiernos autoritarios tecnocráticos del continente, que consideraron que la efectividad de sus acciones administrativas en diversos campos de la vida social tendría el efecto de recuperar o ampliar su legitimidad política sin tener que someterse a elecciones libres, imparciales y competitivas y a la fatiga de observar las leyes. En contraste, las posiciones sensatas y responsables de los gobiernos consideraron que las leyes deberían diseñarse o mejorarse en función de la efectividad real de las decisiones y acciones gubernamentales y que, por otro lado, deberían aplicarse irrestrictamente sin excepciones políticas y sancionar los comportamientos irregulares y delictivos de las unidades o del personal de las entidades administrativas, que perjudicaban el ejercicio eficaz de las funciones públicas.

En conexión, no se ha producido aún un concepto correcto de eficacia pública. El concepto sin duda ha de incluir los componentes técnicos y económicos de la acción administrativa y gubernamental que son absolutamente indispensables para efectuar los hechos sociales deseados, observables y mensurables, y para arrojar beneficios tangibles comprobables. Pero ha de incluir también los componentes políticos e institucionales como componentes inherentes de la efectuación. En la eficacia pública gubernamental cuenta lo que se ha realizado conforme a normas técnicas, pero también el modo como se ha llevado a cabo su realización, conforme a normas jurídicas y éticas que respetan derechos humanos, ciudadanos y tradiciones cívicas. A manera de ejemplo, además de construir viviendas conforme a los conocimientos y técnicas de cimentación, edificación antisísmica y conexión a los sistemas de agua y energía, es obligado que la construcción observe las leyes de uso del suelo, las ambientales, las de infraestructura y acceso a servicios públicos, que aseguran derechos humanos, regulan la convivencia y responden a las necesidades y preferencias ciudadanas justificadas mediante actividades de consulta, diálogo y participación.

Sin observancia de las normas y sin correspondencia con las preferencias y expectativas de los sectores sociales, es improbable que las realidades que el gobierno ha producido y que son empíricamente visibles y tangibles, sean consideradas efectivas y aceptables por los ciudadanos destinatarios y supuestamente beneficiados. Sobran evidencias para afirmar que los grupos sociales evalúan negativamente aquellas realizaciones gubernamentales, empíricamente registrables, que han trasgredido leyes o son disconformes con sus exigencias y expectativas, que han sido desatendidas, menospreciadas. El concepto pleno de eficacia pública con integrantes político-institucionales es algo a producir, precisar, depurar y consensuar.

En suma, el eficientismo administrativo, sea real, intentado o prometido, perdió significado y dejó de ser la referencia suprema del gobierno y la AP en el momento en que las sociedades latinoamericanas descubrieron que era inviable e inadmisible la efectividad gubernamental y administrativa en un contexto de decisiones directivas autoritarias, indiferentes a los derechos humanos y a las leyes, carentes de controles, distantes de las aspiraciones, exigencias y demandas sociales. Por esta razón fue obligado y exigible poner fin al viejo régimen, darse directivos democráticos sujetos a la ley, y reconstruir y resaltar la naturaleza pública de la AP en correspondencia con las normas jurídicas y éticas de validez humana y social. La democratización ha sido el segundo discurso y movimiento renovador de la AP en estos años.

Una corriente ciudadana y académica impulsó la democratización por muy buenas razones políticas y morales, que exigían la legitimidad y la legalidad plena de los gobiernos más que su efectividad. Otra corriente tuvo como motivo la efectividad directiva de los gobiernos al considerar que ésta era inviable o socialmente insignificante sin un gobierno elegido, legal, representativo, sujeto a controles y abierto a la participación ciudadana. Los dos imperativos de la legitimidad y la efectividad del gobierno han sido el motor de la democratización latinoamericana, aunque han seguido dos rutas con criterios, propuestas y prácticas que no se han enlazado e integrado.