Entre los programas de transferencias condicionadas de ingresos y las asignaciones familiares: disputas por los sentidos alrededor de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina

Introducción

El propósito de este artículo es realizar un estudio conceptual alrededor de un tipo particular de política social como es la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) implementada en Argentina en el año 2009. Constituye un tipo de intervención social del Estado mediante una transferencia de dinero en efectivo a hogares en condiciones de pobreza con menores de 18 años. La implementación del programa se situó dentro de lo que fue denominado el régimen no contributivo de transferencias estatales, ubicándose institucionalmente dentro de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Si bien constituye un programa de corte nacional -lo que significa que su aplicación se da de manera uniforme en la totalidad de las provincias que conforman el territorio argentino-, el monto a transferir se encuentra diferenciado en función de dos zonas, dependiendo del lugar de residencia de las personas destinatarias. Pese a estas diferencias territoriales en su aplicación, se implementó uniformemente en la totalidad del territorio nacional incorporando a aquellos niños, niñas y/o adolescentes pertenecientes a hogares en condiciones de pobreza, desocupados o incorporados en la economía informal.

Su creación se dio en el marco de un Decreto de Necesidad y Urgencia (1602/09) y fue conceptualizada como una extensión del Régimen de Asignaciones Familiares (AAFF). Dentro de los procesos de problematización de esta política social, se dio un amplio debate centrado en establecer si la AUH podría conceptualizarse como un Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), debido al perfil que adoptó el programa (Calabria ...[et al], 2010; Cecchini y Madariaga, 2011; OSS, 2012; Repetto y Dalmasetto, 2011; De Sena, 2014a ; Cena y Chahbenderian, 2015; Cena, 2016), o como un tipo de AAFF (Roca, 2011; Gluz y Rodríguez Moyano, 2013) e incluso como un híbrido (Arcidiácono ...[et al], 2011). En este punto, como se estableció en otros espacios (De Sena, 2014a; Dettano ...[et al], 2017), las políticas sociales son objeto de disputa. En primer lugar, en términos sistémicos al formar parte de los regímenes de acumulación capitalista, al requerir necesariamente de estrategias de intervención de las sociedades sobre sí mismas para garantizar la producción y reproducción del régimen a largo plazo, así como también de las poblaciones a corto plazo. En segundo lugar, en función de la disputa por los sentidos alrededor del establecimiento del problema en la esfera pública y, junto con ello, de los límites, agentes responsables y responsabilizados, los modos de solucionarlo y su inscripción en redes de problematización más amplias. Por último, en términos de las disputas teórico-políticas de las que son parte, dentro de los procesos de abordaje de las mismas, donde las producciones dentro del campo académico establecen qué es y no es una política social, de qué modo pueden ser comprendidas, abordadas y problematizadas, y en esa misma dirección establecer, producir y reproducir esquemas de valor sustentados en modelos teóricos de sociedades deseables/indeseables.

Es en este sentido que se propone como objetivo la problematización de un tipo particular de política social, debatiendo acerca de los diferentes componentes y dimensiones analíticas que permitirían establecer puntos de conexión/desconexión entre algunas políticas nominadas como de protección social -como son los PTCI- y determinados componentes del Régimen de Seguridad Social. Para tal propósito, se propone el análisis documental de la política social bajo estudio, así como también la recuperación de las narraciones de sus receptores^[1].

De allí que el camino argumentativo seleccionado fue estructurado en tres apartados centrales con el objeto de identificar diálogos y tensiones: en primer lugar, se establecerá un proceso de historización de la AUH en función de los componentes centrales de los PTCI; en segundo lugar, se dará cuenta de la conformación histórica de la AUH dentro del régimen de AAFF; en tercer lugar, se reflexionará en torno a la definición de la situación por parte de los receptores; y, finalmente, se elaborarán algunas reflexiones que más que un punto de llegada pretenden ser puntos de partida, debate y problematización para abordajes futuros que tomen en cuenta las diferentes discusiones y sentidos atribuibles a las intervenciones estatales aquí propuestas.

1. Los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos y la Asignación Universal por Hijo para Protección Social: puntos de diálogo

La estrategia de definición de los PTCI implica tomar en cuenta no solamente los autores que se posicionaron como clásicos en la materia y teorizaron respecto a la modalidad en que se han dado este tipo de iniciativas, sino también las formas en que se implementaron a nivel internacional. Esto significa que se intentará aquí colocar a los vastos y complejos debates dados dentro del campo académico en tensión con las experiencias que los PTCI adoptaron en su implementación. Tales programas han sido modos de intervención estatal sobre las poblaciones que se replicaron a lo largo de todo el sur global (De Sena, 2016) dando lugar a diversas experiencias y modos de abordajes de las problemáticas^[2]. Es en este sentido que las referencias a este tipo de intervenciones estatales han sido de lo más amplias (Rawlings, 2005), lo que obliga a abordar con cautela una determinada conceptualización de PTCI.

Es posible identificar tres aspectos centrales de estos programas: en primer lugar, desde la década del 90 del siglo XX en donde se ubica su surgimiento, se han extendido en cantidad de destinatarios y países en donde se implementan; en segundo lugar, a partir del nuevo siglo se han constituido como la estrategia “estrella” para abordar la cuestión de la pobreza en el orden mundial^[3]; por último, han tenido un fuerte impulso de los organismos internacionales de crédito como las maneras idóneas de responder a la pobreza por nivel de ingresos y de limitar su transmisión inter-generacional.

De este modo, los PTCI se han posicionado como una de las políticas sociales prevalecientes en las estrategias estatales de atención a las situaciones de pobreza. En Argentina, estos programas se implementaron desde 2002^[4] con el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que llegó a concentrar 2.200.000 destinatarios (Ministerio de Desarrollo Social, 2010). Este programa constituye la primer experiencia alrededor de la cual existe cierto consenso en considerarlo como PTCI, a “mitad” de camino entre las estrategia de workfare^[5] y las de learnfare^[6]. En términos cronológicos y de importancia le siguió el Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH), que adoptó por nombre de fantasía Plan Familias, implementado en 2002. Luego, en 2004 se implementó el Plan Nacional Familias por la Inclusión Social, programa que a todas luces es considerado por los teóricos como un PTCI y uno de los fuertes antecedentes de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en la medida en que se transformó en el programa más masivo del período. Estas intervenciones estatales significaron algunas continuidades y rupturas en términos de lo considerado como problemática, los beneficiarios, los requisitos solicitados, etc. Es por ello que en esta sección se propone tensionar la conceptualización de la AUH como un PTCI, recuperando las principales discusiones teóricas alrededor de este tipo políticas sociales.

Es importante destacar que los PTCI se fueron conformados por diferentes experiencias a nivel internacional que han marcado un “clima de época” respecto a los modos de intervención estatal en las sociedades. Dicho clima estuvo signado, al menos, por cinco elementos fundamentales que deben considerarse para su análisis:

a) La corriente del learnfare, a partir de la cual se introduce una serie de modificaciones en la legislación vinculada al bienestar para evitar el ausentismo escolar y el abandono, a partir de las leyes estadounidenses conocidas como “niños en riesgo”.

b) Las influencias en la región latinoamericana del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (Cruces ...[et al], 2008) que incidieron en el diseño, financiación y evaluación de este tipo de políticas sociales por transferencias directas de dinero.

c) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio impulsados por las Naciones Unidas en 2000, que posicionaron a los PTCI como un elemento central para alcanzarlos.

d) La consideración de los PTCI en tanto cuarta generación de políticas sociales (Cordera y Adame, 2005)^[7].

e) Por último, en América Latina este tipo de estrategias se desarrollarán en lo que Franco (1996) ha conceptualizado como paradigma emergente de la política social^[8].

Así, los denominados PTCI adoptaron diferentes nominaciones en función del autor del que se trate^[9]. Sin embargo, existe cierto consenso en considerar que implican estrategias de intervención sobre la sociedad a través de la transferencia de ingresos a las familias en condiciones de pobreza con niños, niñas y/o adolescentes a cargo, generalmente menores de 18 años, y que deben realizar una serie de actividades vinculadas a la concurrencia escolar y a los controles de salud en términos de condicionalidad. El monto transferido se calcula en función de la cantidad de menores de 18 años, pero respetando las consideraciones del Banco Mundial a fin que el dinero recibido no signifique un desincentivo a la incorporación al mundo laboral. En el caso particular aquí trabajado, se tomarán aquellas definiciones que entienden a los PTCI como transferencias eminentemente en efectivo y no cualquier tipo de transferencia^[10].

Como puede observarse en la Tabla 1, los componentes constitutivos de los PTCI son varios y cada uno de ellos implica discusiones no menores^[11], comenzando por el bien transferido. En el caso de las definiciones clásicas de los PTCI el bien transferido es una suma de dinero en efectivo y el cálculo de la misma es por cada uno de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a hogares definidos como pobres o vulnerables. La transferencia monetaria implica algunas restricciones al establecer un límite de edad (hasta los 18 o 19 años) y de cantidad de niños, niñas y/o adolescentes (entre 5 o 6 por grupo familiar).

En el caso de la AUH la transferencia es monetaria y en efectivo, realizada de acuerdo a la cantidad de niños, niñas y adolescentes presentes en los hogares definidos como pobres hasta 18 años de edad y hasta el 5to hijo y/o hija de cada grupo familiar. Es decir que las condiciones de exclusión implicarían a mayores de 18 años y a todos aquellos que excedan al 5to niño, niña y/o adolescente. Se suman a las condiciones que generarían dicha exclusión los inmigrantes o nativos argentinos hijos e hijas de inmigrantes con menos de tres años de residencia en Argentina y, hasta el año 2015, los hijos e hijas de los monotributistas^[12], que solo fueron incorporados recientemente.

Más allá de las condiciones de exclusión, una característica distintiva de los PTCI es la que refiere a su masividad (De Sena, 2011) o el eufemismo de intervenciones “universalistas”, dando cuenta de políticas que por sus características de implementación son “para muchos”, ocluyendo que son para todos. En este sentido, la característica por excelencia de la AUH es su masividad pues involucró a 3.923.034 niños, niños y/o adolescentes a agosto de 2017 (OSS, 2017) sin ser por eso universal. En primer lugar, no es universal porque reprodujo una escisión entre una serie de prestaciones y protecciones para aquellos niños, niñas y adolescentes en función de la inserción laboral de sus padres. Por un lado, cuando los padres, madres o tutores se encuentran trabajando en el mercado formal de empleo, la protección ha sido a través del Régimen de Asignaciones Familiares, llamado régimen contributivo, como se verá en el apartado siguiente. El régimen no contributivo^[13], por su parte, prevé una serie de protecciones y prestaciones para los niños, niñas y/o adolescentes pertenecientes a hogares donde sus padres y/o tutores no se encuentran dentro del mercado de trabajo formal (Arza y Chahbenderian, 2014) a través de la AUH. En segundo lugar, no es universal debido a que excluye a determinados sectores poblacionales, previamente aludidos. Es por ello que la condición de universalidad se vuelve discutible a partir de la noción de masividad.

En cuanto a la población objetivo si bien los niños, niñas y/o adolescentes son denominados como los destinatarios de los PTCI, se requiere el ejercicio de la titularidad vinculada a un rol asignado a un adulto a cargo: las mujeres madres^[14]. Este criterio se incorpora en diciembre de 2009, al poco tiempo de lanzada la AUH, estableciendo en su artículo 10 que “Cuando la tenencia del niño, adolescente o persona discapacitada sea compartida por ambos padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en la titularidad de la prestación” (ANSES, 2009). Estas medidas y consideraciones, que ubican a la mujer en un lugar preferencial en el cobro de la AUH, se encuentran en sintonía con una serie de producciones y justificaciones que acompañaron el diseño de los PTCI a nivel internacional.

Retomando las discusiones sobre los rasgos distintivos de los PTCI, independientemente de la pertenencia institucional en la que se encuentren^[15], estos responden al régimen no contributivo y se encuentran financiados y ampliamente difundidos por los organismos multilaterales de crédito. La AUH depende institucionalmente de la Administración Nacional de Seguridad Social y hasta el año 2015 fue financiada con fondos propios. A partir de 2016 comenzó a financiarse con un préstamo del Banco Mundial, bajo un desembolso de US$ 6.300 millones en tres años. Si bien estos fondos serían utilizados para financiar diferentes programas sociales y obras de infraestructura en general, en el momento de su anuncio se hizo referencia explícitamente a la AUH aludiendo que los fondos “servirán para poder incluir a aquellos niños que por alguna razón aún no cobran la Asignación Universal por Hijo” (Presidencia de la Nación, 2016).

Respecto a los ingresos transferidos, los abordajes alrededor de los PTCI han dado cuenta que estos no deben superar entre el 23% y el 25% de la línea de pobreza (Llobet y Minujin, 2011). Este criterio fue definido como la “regla de oro” del Banco Mundial. Los PTCI suponen, al mismo tiempo, que la transferencia de dinero se encuentra sujeta a un tipo de condicionalidad vinculada al cumplimiento de controles de salud y asistencia escolar de los niños, niñas y/o adolescentes, so pena de perder la transferencia de dinero. Para el caso de la AUH el monto transferido implica solo el 25% de la línea de pobreza a enero de 2017^[16] y el cobro del mismo se encuentra sujeto al cumplimiento de las condicionalidades a partir de una doble estrategia punitiva. La primera de ellas implica la retención del 20% mensual transferido, que acumulado por 12 meses es liquidado una vez que se ha demostrado el cumplimiento con la condicionalidad en educación y salud. La segunda de ellas implica el cese de la transferencia mensual si las condicionalidades no son cumplidas^[17].

Por último, según la bibliografía de referencia, en términos de objetivos los PTCI nuclearon al menos siete objetivos: 1) incentivar el consumo por medio de la transferencia de ingresos^[18]; 2) aliviar la pobreza por nivel de ingresos a corto plazo; 3) interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza; 4) aumentar el capital humano de los niños, niñas y adolescentes, traducido en terminalidad educativa y controles regulares de salud; 5) disminuir el trabajo infantil; 6) modificar los comportamientos de los hogares pobres; y 7) proteger a los hogares identificados como vulnerables frente a los posibles golpes económicos.

Este tipo de abordajes sobre la pobreza estuvo fuertemente influenciado por las perspectivas del capital humano y el learnfare, como se explicitó precedentemente. En este sentido, los objetivos que persiguieron los PTCI, si bien fueron de los más extendidos, coincidieron en la importancia otorgada al aumento de las capacidades y capacitaciones de los sujetos. Para el caso de la AUH, los objetivos se centraron en “detener la dinámica de la pobreza intergeneracional (…) creando una retroalimentación entre el aumento en el poder adquisitivo del hogar (y su consecuente mejora en la alimentación), el acceso a la educación y la salud (…). Otro de los objetivos principales de la medida es consolidar el vínculo de las familias de menores recursos con la educación y la salud infantil” (OSS, 2012: 17-19).

Ahora bien, comparando estos componentes con las características asumidas por la AUH, se observan fuertes coincidencias y algunos componentes idénticos. En este sentido, si bien el modo en que la AUH se implementó a nivel territorial en Argentina dio muestras de algunas particularidades y modificaciones en los 9 años que lleva vigente, asume todas las características de los modos en que los PTCI han sido abordados. No obstante, dado que la AUH es conceptualizada en algunos casos como “a mitad de camino” entre los PTCI y las asignaciones familiares, en el apartado siguiente se realizará el mismo ejercicio, tensionando la AUH con el régimen de asignaciones familiares argentino.

2. Régimen de Asignaciones Familiares y Asignación Universal por Hijo para Protección Social

La Seguridad Social se conforma como un paquete de previsión dirigido a los trabajadores formales, donde el Estado participa activamente de su financiamiento, provisión y regulación. Su funcionamiento se vincula con unos estándares mínimos convenidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1952, que incluyen: cuidados de la salud, incapacidad laboral por enfermedad, discapacidad adquirida por el trabajo, desempleo, maternidad, manutención de los hijos, invalidez, edad avanzada, y muerte del sostén del hogar (Pautassi ...[et al], 2013). En el esquema protectorio de la seguridad social, ligado a la posición en el mercado de trabajo, se situarán y describirán brevemente las asignaciones familiares para luego poder recuperar algunas características de la AUH y ver en qué elementos se acercan y/o se alejan.

En el marco del empleo formal la composición del salario incluye algunas asignaciones, como las asignaciones familiares. Estas se encuentran dentro de las prestaciones de la seguridad social, gracias a una combinación de aportes de los trabajadores, los empleadores y el Estado. Las asignaciones familiares se transfieren a los trabajadores según su composición familiar y, al estar apoyadas en la familia, las mujeres y las/os niñas/os han accedido al sistema por medio del asalariado varón como cabeza de familia (Pautassi, 1995).

El sistema de asignaciones familiares tiene su primer antecedente en el año 1934 a partir de la implementación del subsidio por maternidad. Desde el año 1940 se pagan beneficios por hijos en algunos sectores como el bancario, estatal y ferroviario. Pero es recién a partir de 1957 que se considera el inicio de un sistema de asignaciones familiares cuando estos beneficios se extienden a otros rubros y sectores. En 1968, por medio de la Ley 18.017, se unifican las distintas cajas de las asignaciones familiares y es hacia 1973 que se consolida un proceso de inclusión de todos los sectores de trabajadores formales. Hasta la década del 90 se sitúan las mayores modificaciones en cuanto a beneficios y montos (Arcidiácono ...[et al], 2011; Hintze y Costa, 2011; Grassi, 2003).

En el año 1991 se crea el Sistema Único de la Seguridad Social^[19] cuya meta era centralizar en manos del Estado los aportes a la seguridad social destinados a las obras sociales y asignaciones familiares. En el año 1996, con la Ley N° 24.714, se lleva adelante una serie de reformas al Régimen que se mantendrían hasta el año 2009. El régimen estaba conformado por un subsistema contributivo para aquellos que trabajasen en relación de dependencia en la actividad privada, los beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo y los beneficiarios del Seguro de Desempleo. El segundo componente fue un subsistema no contributivo dirigido a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez y empleados públicos nacionales (Hintze y Costa, 2011; Arza y Chahbenderian, 2014).

Las modificaciones introducidas en 1996 consistieron en excluir del beneficio a quienes tuvieran ingresos por encima de determinado tope. Para aquellos trabajadores de mayores ingresos -que pagan impuesto a las ganancias- existe una deducción por cada hijo y/o hija a cargo. A su vez se estableció una escala decreciente para calcular el beneficio en función del ingreso (a menor salario mayor beneficio).

Siguiendo este recorrido, es que en 2009 se creó en Argentina un tipo de asignación familiar no contributiva y condicionada para los hijos de trabajadores informales y desocupados, es decir, aquellos que no estaban cubiertos por las asignaciones familiares que recibían los trabajadores del sector formal. Este nuevo beneficio absorbió a todos los beneficiarios de programas sociales previos^[20] que cumplían con las condiciones de acceso. El resultado fue la expansión de la cobertura a las familias y la consolidación de un esquema de tres beneficios (o deducciones) por hijo y/o hija, dependiendo de los ingresos y situación laboral de los padres y/o madres: a) asignaciones no contributivas para trabajadores y trabajadoras informales o desocupados con ingresos bajos (AUH); b) asignaciones familiares contributivas para los asalariados formales con ingresos medios-bajos y beneficiarios de la seguridad social (asignaciones familiares); y c) deducciones fiscales del impuesto a las ganancias para quienes tributan en dicho impuesto (Arza y Chahbenderian, 2014).

Por su parte, el Decreto 593/2016 modifica la Ley que ordena el Régimen de Asignaciones Familiares. Tal modificación contempla que los trabajadores inscriptos en el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) que tengan efectivamente abonados los pagos mensuales, tienen derecho a percibir asignaciones familiares^[21].

Como puede observarse en la Tabla 2, las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares quedaron fragmentadas para los niños, niñas y adolescentes en función de la inserción laboral del adulto a cargo.

En resumen, de acuerdo con las modificaciones introducidas en la Ley 24.714, en la actualidad el régimen de asignaciones familiares se encuentra dividido en tres grupos. El primero es el denominado régimen no contributivo, que contempla monotributistas, trabajadores informales y/o desocupados con hijos y/o hijas a cargo. El segundo es el denominado régimen contributivo, destinado a los trabajadores en relación de dependencia, a los titulares de la prestación de la ley de riesgos del trabajo, de la prestación por desempleo, de las pensiones honoríficas de veteranos y jubilados y pensionados. El tercero está constituido por aquellos trabajadores sujetos a deducciones fiscales por superar el tope de ingresos para el régimen de asignaciones familiares.

De esta manera, en la presente sección se realizó una descripción sintética de cómo funciona el Régimen de Asignaciones Familiares en Argentina, observando las modificaciones que atravesó su funcionamiento en las últimas décadas. A continuación, y a partir de lo recuperado, se hará un análisis considerando el lugar de la AUH dentro del régimen de asignaciones familiares.

3. La Asignación Universal por Hijo para Protección Social dentro del Régimen de Asignaciones Familiares: ¿compatibilidades o incompatibilidades?

En este apartado se reflexionará acerca de las distancias y/o proximidades entre la Asignación Universal por Hijo y el Régimen de Asignaciones Familiares, cuyos componentes y características se consideraron en la sección anterior. Para ello, se irán recorriendo estas políticas de manera comparativa, considerando los siguientes aspectos: contexto de surgimiento, requisitos, condicionalidades, penalidades, montos y prestaciones.

Al momento de dictarse la norma que da origen a la AUH, Lo Vuolo (2009) dirá que la misma aparece como una variante de los PTCI en la región ya que, en lugar de tener como beneficiarios a las familias pobres con hijos a cargo -como es el caso de los otros implementados en el continente-, toma como referencia la situación laboral de las personas en edad activa y con hijos a cargo. Sin embargo, como se vio, comparte la mayoría de las características de los PTCI.

Situando la prestación en el contexto argentino y observando sus características: “la Asignación por Hijo puede entenderse como un paso más en la genealogía de programas que se iniciaron en la década del noventa en el país y que fueron ampliando su cobertura a medida que se mostraron insuficientes e ineficientes para atender los problemas de ingreso de los grupos de población más vulnerables. Las tres tendencias reconocibles en esa genealogía son: 1) avance hacia el otorgamiento de beneficios en dinero; 2) avance hacia el reconocimiento de beneficios teniendo en cuenta los menores a cargo; 3) obligación de realizar contraprestaciones, moviéndose desde la obligación de realizar alguna actividad laboral (Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados) hacia el cumplimiento de requisitos en las áreas de salud y educación (Programa Familias y ahora Asignación por Hijo)” (Lo Vuolo, 2009: 6).

Entonces, en el escenario donde empiezan a cobrar mayor presencia los PTCI, la AUH constituye un elemento más dentro de ese esquema de programas en ascenso. Complementariamente, el modo de acceso a la AUH se dio a partir de nuevas altas o como resultado de una reconfiguración de los padrones de destinatarios de otros programas previos (Cena, 2017). De este modo, queda evidenciada cierta continuidad, similitud o equivalencia entre la AUH y los programas que ya se encontraban en funcionamiento.

En cuanto a los requisitos para el acceso la AUH no es un derecho otorgado a las personas menores de 18 años, sino que consiste en una prestación que se les da a los progenitores en su carácter de fuerza de trabajo, no por su condición de personas o ciudadanos. Asimismo, la AUH^[23] no es universal sino un beneficio que se suma a los que ya estaban en funcionamiento, con lo que consolida un proceso de diferenciación social que viene a definir, principalmente, el mercado de trabajo (Lo Vuolo, 2009).

En la misma línea, el límite de cinco hijos a la prestación pone en duda, una vez más, que la misma esté efectivamente destinada a la niñez, ya que si esto fuera así, no debería dejar por fuera a ningún niño/a (Pautassi ...[et al], 2010).

Las condicionalidades en materia de salud y educación exigidas para acceder a la AUH, como ya se indicó, son punitorias, generando una diferencia con los beneficiarios del Régimen de Asignaciones Familiares contributivas. En este sentido: “Las condicionalidades en materia de salud y educación (…) implican para los beneficiarios de la AUHPS un trato diferencial que contrasta con la forma de acceso directo al sistema de la que disponen los hijos de trabajadores formales, a quienes no se les retiene mensualmente monto alguno” (Hintze y Costa, 2011: 160). No solo no hay retención de un porcentaje del monto total sino que no existe en el sistema contributivo una condición que, en caso de incumplimiento, implique la baja de la prestación. De este modo, la aplicación de las condicionalidades -y la aplicación de penalidades- se vincula más con la operatoria de los PTCI que con las características que tiene el subsistema contributivo del Régimen de Asignaciones Familiares. A su vez, es posible mencionar que “condicionar las transferencias a otras exigencias -relacionadas con la educación o la salud de los hijos- parte del supuesto no explicitado de que resulta necesario generar un compromiso de parte de los pobres con la superación de su pobreza, además de suponer que estos sectores no necesariamente realizan estas tareas de cuidado por sí mismos” (Pautassi ...[et al], 2010: 240).

En cuanto a las prestaciones^[24], dadas las características del sistema impositivo argentino, la AUH no está integrada con el impuesto a las ganancias de las personas físicas, por lo que persisten diferencias irrazonables entre beneficios y créditos fiscales (en términos de prestaciones y montos), disminuyendo el contenido progresivo de su impacto distributivo (Lo Vuolo, 2009).

La modificación del año 2016 vinculada a la incorporación de los monotributistas (Decreto 593/2016), resolvería uno de los puntos de exclusión de la política bajo estudio. No obstante, refuerza aún más el carácter heterogéneo del régimen de asignaciones familiares, puesto que el que funcionaba antes de 2009 también era fragmentario basando sus diferencias en la condición laboral y en el nivel de ingresos de los adultos. La AUH viene a acentuar esa fragmentación (Pautassi ...[et al], 2010).

Este recorrido intentó poner en tensión los diferentes componentes del régimen de asignaciones familiares, así como visualizar las características de los PTCI. La tensión que subyace en todos los elementos puestos en juego son las disputas en torno a dónde “ubicar” a la AUH: ¿en qué parte?, ¿en qué régimen?, ¿con qué nominación?, ¿se acerca más a las políticas propias de la Seguridad Social o a las de Protección Social^[27]? En vista de estos interrogantes en cuanto a la ubicación y descripción de la AUH, en el apartado siguiente -como tercer elemento de problematización- se analizará la mirada de las mujeres receptoras de la asignación desde una perspectiva sociológica.

4. La voz de las receptoras desde una mirada sociológica

Las ciencias sociales en general y la sociología en particular pretenden comprender en sus discusiones las interacciones sociales, los comportamientos, establecer comparaciones, relaciones, explicar fenómenos, entre otras cuestiones. En este sentido, es de particular importancia considerar que toda política, y en este caso toda política social, es un modo de intervención en la estructura social performativo de lo social. Dicha intervención por parte del Estado configura un tipo de relación al menos en dos sentidos: entre los sujetos y entre los sujetos y el Estado. En este caso se hace referencia a la relación que se establece entre el Estado y el sujeto receptor de la AUH. Sociológicamente esto es relevante -como complemento al diseño de los programas, así como a los debates académicos y políticos que suscitan- para comprender el tipo de intervención y cómo los sujetos la caracterizan y la aprehenden a partir de la experiencia de ser destinatarios/receptores de dicha acción. El interjuego entre lo individual y lo social, constituye un modo de relación e interacción social que la sociología está interesada en describir, comprender y explicar. Para ello es necesario revisar el modo en que son vividos, las actitudes, decisiones, elecciones, creencias, representaciones de los individuos^[28], que permiten acercarse a dichos fenómenos comprendidos en el contexto en el que se desenvuelven (Boudon, 2004).

Hace ya casi un siglo Thomas y Znaniecki se referían a la relevancia de los elementos culturales de la vida social y las características de los miembros del grupo social para la sociología, dando cuenta de la constante relación entre la conciencia individual y la realidad social. Las situaciones sociales contienen factores subjetivos que generan reacciones, valores, actitudes que deben estudiarse en relación con el contexto, debido a que las actitudes individuales refieren al carácter social (Thomas y Znaniecki, 2004).

Thomas afirma que “Previamente a todo acto de conducta auto-determinado existe un estado de examen y deliberación que puede llamarse la definición de la situación. Y realmente no sólo los actos concretos dependen de la definición de la situación, sino que gradualmente toda una política de vida o la personalidad del individuo mismo provienen de una serie de definiciones de este estilo” (Thomas, 2005: 28). Continúa afirmando que las leyes del comportamiento resultan una especie de mecanismo de ajuste afortunado del organismo hacia situaciones típicas recurrentes y el mismo no puede cambiar la regla (Thomas, 2005).

Las definiciones de las situaciones, entonces, se desarrollan a través de distintos lenguajes y son sentidos con distintos reconocimientos. De este modo, “el cuerpo completo de hábitos y emociones es producto de la comunidad y la familia hasta tal punto, que la desaprobación o la separación son casi insoportables” (Thomas, 2005: 31). Por lo tanto, la definición de las situaciones humanas es un elemento central para los sujetos, de modo tal que de acuerdo a ella estará condicionada la realidad que dichos sujetos vivan.

A partir de lo dicho, resulta relevante revisar algunas definiciones de la AUH por parte de sus receptoras, que surgen de investigaciones desarrolladas^[29] en los últimos 7 años. Es posible visualizar tres ejes vinculados que recorren sus narraciones: la noción de continuidad, la adjetivación de la intervención estatal en tanto “Plan”, y una imputación de sentido vinculada a la necesidad.

Respecto a la continuidad, se exhibe que las destinatarias identifican el pasaje como automático de un PTCI anterior a la AUH, sin dar cuenta de rupturas ni de cambios sustantivos.

No, porque me pasaron del plan familia automáticamente a la asignación (…).

Sí, el plan jefes, después el plan familias y después derivó en este. Casi digamos el mismo… (Entrevista 4, página 5, Mar del Plata, 2010).

Por 5, porque no te pagan por 6.

¿Por qué?

No tengo ni idea, dice que te pagan hasta 5 nada más. Yo tengo ingresados los 6 hijos porque yo estaba en el plan familia. Del jefe pasas al plan familia y del familia al universal (Entrevista 20, página 2, Mar del Plata 2010).

“Sin que se anote porque ya estaba anotado en el Plan… Y ese Plan lo tuvimos muchos años, como tres, cuatro años hasta que salió éste, la Asignación por Hijo… Y también automáticamente me pasaron a ese, a ese Plan… Claro como vos ya estás recibiendo el Plan, automáticamente te pasan ellos al Plan que sale (Entrevista 28, página 12, Esteban Echeverría, 2010).

En segundo lugar, un aspecto que profundiza o resalta la continuidad es la adjetivación. No solo hay un pasaje automático que no presenta rupturas, sino que son nombrados del mismo modo, todos bajo la categoría de “plan”.

Sí, me dijeron: hay un plan para tus hijos, que no sé qué, entonces yo fui al ANSES y me acerqué y pregunté no sé qué y lo anoté primero a él, y después con ella los anoté a los dos juntos (…). Lo bueno es eso, que tenemos la Asignación, que pude cobrar este plan… (Entrevista 9, página 6. CABA, 2016).

En tercer lugar, puede verse una imputación de sentido vinculada a la necesidad, es decir, el acceso a un “plan” se considera posible en función de la posesión de una carencia, mas no de un derecho, como sería el caso del régimen de Asignaciones Familiares cuyo acceso está determinado por la permanencia en un puesto de trabajo formal.

(…) mira cuando empezó a salir el plan jefes y jefas hace un montón yo me acuerdo que vivía mi mamá en ese momento y como mi mamá era propietaria de casa mi papá tenía trabajo auto casa me dice vos no lo necesitas me dice eso es para gente que más lo necesitas (…) yo tenía el más grande solo era madre soltera y mi mamá me dijo vos no lo necesitas porque ellos me ayudaban pero yo lo necesitaba yo en ese momento no me di cuenta pero yo era una ayuda para ellos también si yo cobro eso un poquito más me pueden ayudar pero ellos me ayudaron toda la vida para mantener al más grande entonces después yo en ese momento seguí estudiando qué se yo pero después cuando salió lo de la asignación fue una gran ayuda (…). No no te anotes pero supuestamente te venían a ver a tu casa mi mamá me decía vos no lo necesita eso me entendes pero ella lo entendía así y ella pensaba que me… Pero ella tampoco te daban fortunas. Ella se pensaba que yo me iba anotar en un plancito (…). Fue cuando salió la asignación ahí y me anoté porque el padre de mis hijos no cobraba nada si él hubiera cobrado un trabajo (…) hay gente que cobra como ya cobraba el plan e jefe y jefas le dan una tarjeta porque yo no tenía ni el plan ni nada (Entrevista 8, página 3, La Matanza, 2017).

Thomas enuncia en 1928 su teorema: “si los individuos definen una situación como real, esa situación es real en sus consecuencias”, es decir que los sujetos no sólo responden a los rasgos objetivos de una situación, sino especialmente al sentido que la misma tiene para ellos. De este modo, el sentido atribuido a una situación por parte de los individuos determinará las conductas de los mismos (Merton, 1964).

Entonces, siguiendo a Thomas, es posible observar que en la definición de la situación la AUH se muestra siempre como parte de los PTCI que se han implementado desde el año 2002 a la fecha y, por lo tanto, como un fenómeno siempre en relación con un “plan”. Dicho evento deviene seguramente de algunos elementos explicitados en el apartado anterior en cuanto a las decisiones por parte de los organismos oficiales respecto del diseño e implementación de las políticas sociales bajo estudio. Ello elabora sentidos y comportamientos que generan consecuencias, donde la definición de la situación -respecto a si la AUH es o no un PTCI- depende no solamente de las características que asume la política social, sino también de los modos en que las poblaciones receptoras lo definen.

Desde el análisis que se pretende realizar en el presente artículo -y haciendo una analogía con el teorema de Thomas-, el sentido atribuido por los sujetos a la AUH como PTCI, como tercer elemento en esta argumentación, se vuelve sociológicamente significativo. Por lo tanto, sus consecuencias ubican al fenómeno como real, definiendo la situación a partir de la continuidad de “los planes” donde la AUH se posiciona dentro de esa serie. El recorrido de las destinatarias de la AUH, como receptoras de esta intervención y de otras, así como la configuración que el organismo público imprimió a dicha intervención -en sintonía con la operatoria de los PTCI del resto de América Latina-, reafirma su condición de programa social. De este modo, siguiendo las definiciones de sus receptoras, es posible identificar a la AUH como “un plan” en el abanico de planes sociales que se implementan y, por ello, ubicarla como un PTCI.

5. Reflexiones finales

A lo largo de este artículo se asumió la problematización de un tipo particular de política social como es la AUH. Se comenzó la conceptualización de la misma dando cuenta del lugar nodal que este tipo de intervenciones del Estado tiene sobre la sociedad y lo que implica en términos de los regímenes de acumulación. También han tenido implicancias en la definición de las problemáticas, en las disputas por los sentidos de la expresión de la cuestión social, como en términos de los abordajes teórico-políticos que también definen/disputan unos particulares sentidos alrededor de las políticas sociales, configurando unos esquemas de clasificación y división del mundo que, en tanto esquemas de valores, permiten la reflexividad sobre algunos elementos del mismo y no otros.

Desde estos puntos de partida es que se asume un modo de problematización de la AUH, en tanto política social, desde la tensionalidad: en el primer apartado respecto a los PTCI, en el segundo respecto al Régimen de Asignaciones Familiares, para concluir con la mirada de las receptoras de esta política pública. Esta estrategia argumental, basada en la tensión de estos tres elementos, ha mostrado que -al menos- el modo en que se han estructurado las intervenciones que toman como población destinataria a los niños, niñas y/o adolescentes, se ha conformado en función de la fragmentación y las heterogeneidades de las prestaciones, dependiendo de la condición laboral del adulto a cargo.

Se pudo ver también que la AUH asume rasgos distintivos respecto de los PTCI en varios aspectos: en el modo en que se ha establecido en términos de su operatividad a nivel territorial (exclusiones, límites, condicionalidad, penalidades, titularidades y financiamiento); en cada uno de los componentes que la conforman; en la configuración que el organismo público imprimió a dicha intervención -en sintonía con la operatoria de los PTCI en el resto de los de América Latina-; mientras que el sentido atribuido por las receptoras se ha conformado desde ciertas continuidades al exhibir el ingreso a la AUH como el pasaje de un “plan” a otro.

Con respecto al régimen de Asignaciones Familiares, y a partir del recorrido propuesto, se advirtió que la AUH presenta elementos sumamente distantes con el régimen contributivo de las mismas. Ello ha dejado la certeza, además, de una fuerte heterogeneidad del régimen en cuestión no solamente con la AUH (en esta escisión entre el régimen contributivo y el no contributivo que implica una serie de prestaciones, condiciones y exigencias según el “régimen” de pertenencia), sino también entre el polo contributivo del régimen y aquel sector vinculado a las deducciones fiscales.

En este sentido, los modos en que se estructuran las políticas sociales son objeto de múltiples disputas de sentido, desde las definiciones alrededor de las problemáticas que expresan la cuestión social hasta las problematizaciones dentro del campo académico. De este modo, definir los esquemas de problematización de las políticas sociales implica un primer acto de ejercicio de poder: no solo respecto de las posibilidades del decir y la legitimación necesaria para ello, sino también respecto a los modelos de sociedad que se presuponen, acompañan y pregonan.

El ejercicio de problematización de un fenómeno de lo social -como son las políticas sociales- comienza por la explicitación de los puntos de partida teóricos a partir de los cuales determinados elementos del mundo -y sus vinculaciones- emergen a la vista y otros se ocluyen. La AUH, en términos de los abordajes propuestos en este artículo, implica: por un lado, una política social en sintonía con los modos en que se vienen abordando las problemáticas vinculadas a la cuestión social a nivel internacional (financiada, evaluada y acompañada por los organismos internacionales de crédito); por otro lado, bajo un paraguas institucional y de nominación (fuera y sobre todo dentro del campo académico), una serie de legitimaciones que la ha posicionado como una extensión del régimen de AAFF escenificando unos particulares términos de la “inclusividad” (Dettano …[et al], 2017), aunque ocluyendo las desigualdades en las prestaciones y coberturas veladas bajo este argumento de conquista extensionista y uniforme.

Por último, y desde una perspectiva sociológica, es menester destacar que “si los individuos definen una situación como real, esa situación es real en sus consecuencias” (Thomas, 2005). De este modo, se considera que las definiciones de las receptoras de la AUH, ubicándola como un “plan” que llegó luego de otro “plan”, se vuelven elementos ineludibles para el análisis de la política social que complejizan el abordaje desde la mirada de los organismos públicos, así como también desde las producciones académicas.

Volver la mirada sospechosa sobre los modos en que se conceptualizan y problematizan determinados fenómenos de lo social implica siempre repensar los esquemas de valor, clasificación y división del mundo que las propias teorías con las que se trabaja poseen como imágenes del mundo (Scribano …[et al], 2015).