Recibido: 10 de abril de 2018; : 19 de septiembre de 2018; Aceptado: 21 de septiembre de 2018
El “cambio de políticas públicas”. ¿Cuáles son sus dimensiones y cómo se puede medir?
“Policy Change”. Which Are Its Dimensions and How Can It Be Measured?
Desde principios de los años 90, el debate teórico sobre el cambio de políticas públicas se ha consolidado. Sin embargo, los diferentes enfoques sobre el tema han evolucionado de forma separada, sin lograr establecer una comunicación entre ellos. Esta situación ha limitado el avance en la definición del cambio de políticas públicas, dificultando su análisis empírico y su medición. Por ello, para abordar el análisis de un proceso de cambio de una política pública concreta, es importante plantear previamente las siguientes preguntas: ¿Qué es el “cambio de políticas públicas” según los principales enfoques teóricos sobre el tema? ¿Se pueden distinguir diferentes dimensiones que faciliten la operacionalización del análisis empírico de los procesos de cambio de las políticas públicas? ¿Qué es adecuado medir en cada dimensión del cambio? ¿Qué preguntas e indicadores es recomendable utilizar para el análisis de cada una de estas dimensiones? ¿Pueden utilizarse las mismas preguntas e indicadores para medir los procesos de cambio de diferentes políticas públicas, para permitir comparaciones y la retroalimentación entre investigaciones empíricas?
Para contestar estas preguntas, se llevó a cabo una investigación que revisó los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas, concluyendo que el “cambio de políticas públicas” es un concepto complejo. Si bien hay muchas investigaciones centradas en el cambio de políticas públicas, no todas explican en detalle qué significa este concepto desde su perspectiva. Por ello, resulta de interés centrarse en las dimensiones del cambio de políticas y reflexionar sobre cómo medirlas. La investigación llega también a la conclusión de que los procesos de cambio de políticas pueden incluir las siguientes dimensiones: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Cada una de estas dimensiones puede ser analizada de forma sistemática a través de diferentes preguntas e indicadores.
En este artículo se presenta un resumen de esta parte de la investigación, con ejemplos basados en el análisis de una política pública específica, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. Estas reflexiones y propuestas sobre cómo medir el cambio de políticas pueden ser útiles para investigaciones centradas en el cambio, cualquiera sea el área de actuación pública estudiada.
Palabras clave
Política Pública, Teoría de la Administración Pública, Análisis de Políticas, Metodología, Estudio de Casos.Resumen, traducido
The theoretical debate on policy change has been consolidated since the early 90s. However, the different approaches on the subject have evolved separately, there was no communication between them. This has limited the progress in the policy change definition, making it difficult to analyse it empirically and measure it. Therefore, to address the analysis of the process of change of one specific policy, it is important to consider first:
What is “policy change” according to the main theoretical approaches on this subject? Is it possible to distinguish different dimensions to operationalize the empirical analysis of the processes of change in policy? What is appropriate to measure in each dimension of change? What questions and indicators are advisable for the analysis of each dimension? Can the same questions and indicators be used to measure the change processes of different policies, to allow comparisons and feedback between empirical researches?
In order to answer these questions, a research that review of the main theoretical approaches on policy change was carried out, concluding that “policy change” is a complex concept. While there are much research focused on policy change, not all of them explain in detail what this concept means from their perspective. Therefore, it is interesting to focus on the dimensions of policy change and reflect how to measure them. The research also concludes that the process of policy change can include the following dimensions: changes in the discourses and theories in use, changes in attitudes, changes in procedures, changes in the policy content, changes in behaviour and changes in the policies recipients. Each one of these dimensions can be analysed through different questions and indicators.
This article presents a summary of this part of the research with examples based on the analysis of a specific policy, making concrete and operative proposals for empirical research. These reflections and proposals on how to measure policy change can be useful for research focused on change in any area of public action.
Keywords
Public Policy, Public Administration Theory, Policy Analysis, Methodology, Case Analysis.Introducción
La Universidad Carlos III de Madrid (España), la Universidad de Bristol (Reino Unido) y la Universidad de Hertfordshire (Reino Unido), llevan a cabo una investigación sobre las políticas que fomentan el juego de los niños en las calles de Bristol y en otras ciudades británicas.
Algunos de los objetivos de esta investigación son: tener información basada en la evidencia sobre los efectos e impactos de las políticas que fomentan el juego callejero de los niños; conocer las causas que provocaron y favorecieron el cambio de políticas públicas, permitiendo el establecimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; conocer si hubo obstáculos para lograr los resultados esperados; y sugerir lo que se puede mejorar.
Uno de los primeros pasos más importantes en esta investigación fue describir y analizar qué es el “cambio de políticas públicas” y cómo medirlo. Las preguntas que se plantearon fueron las siguientes: ¿Qué es el “cambio de políticas públicas” según los principales enfoques teóricos sobre el tema? ¿Se pueden distinguir diferentes dimensiones que faciliten la operacionalización del análisis empírico de los procesos de cambio de las políticas públicas? ¿Qué es adecuado medir en cada dimensión del cambio? ¿Qué preguntas e indicadores es recomendable utilizar para el análisis de cada una de estas dimensiones? ¿Pueden utilizarse las mismas preguntas e indicadores para medir los procesos de cambio de diferentes políticas públicas, para permitir comparaciones y la retroalimentación entre investigaciones empíricas?
Para contestar a estas preguntas se revisaron los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas públicas, llegando a la conclusión de que el cambio de políticas es un concepto complejo que incluye cambios en varias dimensiones: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios.
Este artículo presenta una breve descripción de los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas revisados en la investigación, se explican las dimensiones del cambio de políticas mencionadas, se reflexiona acerca de cómo medirlas y se proporcionan varios ejemplos basados en la investigación, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. Estas reflexiones y propuestas pueden ser útiles para investigaciones empíricas centradas en el cambio de políticas, sea cual sea la actuación pública estudiada. Esto permitiría comparaciones y retroalimentación entre diferentes investigaciones, enriqueciendo y dotando de mayor interés los estudios de caso.
1. El “cambio de políticas públicas” según los principales teóricos del análisis de políticas públicas
Desde principios de los años 90 el debate teórico sobre el cambio de políticas públicas se ha consolidado, generando una sólida base para las investigaciones empíricas. Sin embargo, los diferentes enfoques sobre el tema han evolucionado de forma separada, sin lograr establecer una comunicación entre ellos. Esta situación ha limitado el avance en la definición del cambio de políticas públicas (Real-Dato, 2009: 117)
Según Real-Dato (2009), Peters y Zittoun (2016) y Weible y Sabatier (2017), los marcos y enfoques actuales más importantes para explicar el cambio de políticas públicas son los siguientes: Enfoque de las corrientes múltiples (Multiple Streams Approach), Teoría del equilibrio interrumpido (Punctuated Equilibrium Theory), Marco de las coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework), Marco de difusión de políticas (Policy Diffusion Framework), Teoría de la retroalimentación de políticas (Policy Feedback Theory) y Marco de la narración de políticas (Narrative Policy Framework).
Cada uno de estos marcos o enfoques tienen diferentes teorías sobre el cambio de políticas públicas y se aproximan al proceso de políticas públicas con un conjunto de creencias y suposiciones diferentes sobre cómo suceden los cambios. Estas creencias moldean su forma de pensar sobre qué condiciones son necesarias o explican el cambio de políticas públicas, qué tácticas emprender en diferentes situaciones si se quiere conseguir un cambio de políticas públicas y qué cambios se lograrán a lo largo del tiempo.
Para los objetivos de la investigación, fue importante hacer una revisión de los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas públicas. A continuación se presenta un breve resumen de los mismos. La principal pregunta es: ¿cómo explica el cambio de políticas públicas cada uno de ellos?
En el Enfoque de las corrientes múltiples, desarrollado por Kingdon (1984), la formación de políticas se describe como el resultado del flujo de tres corrientes: problemas, políticas públicas y políticas. La corriente de problemas (Problem Stream) consiste en aquellos asuntos que los diseñadores de políticas públicas y los ciudadanos han elegido interpretar como problemas y desean abordar para solucionarlos. La corriente de políticas públicas (Policy Stream) consiste en las soluciones, alternativas o propuestas de cambio desarrolladas para solucionar los problemas. La corriente de políticas (Politics Stream) son situaciones que implican condiciones macro políticas: resultados electorales, cambios en el personal de las administraciones públicas o en los legisladores, campañas de grupos de interés o cambios en la opinión pública. Cada corriente existe separada de las demás, con sus propias dinámicas y reglas. De hecho el cambio dentro de una corriente puede ocurrir independientemente del cambio en otras. Pero las tres corrientes convergen periódicamente dando lugar a oportunidades de cambio de políticas públicas. En momentos críticos, denominados “ventanas de oportunidad” (Window of Opportunity o Policy Window), los llamados “emprendedores de políticas públicas”[1] combinan las tres corrientes para impulsar sus propuestas. Esta combinación (es decir, cuando simultáneamente se reconoce un problema, hay una solución disponible y el clima político es positivo para el cambio) aumenta las posibilidades de que los formuladores de políticas adopten una política específica, facilitando el cambio de política (Cohen-Vogel y McLendon, 2009; Zahariadis, 2014).
La Teoría del equilibrio interrumpido o Modelo de equilibrio puntual, desarrollada originariamente por Baumgartner y Jones (1993), sostiene que la formulación de políticas públicas se caracteriza por largos períodos de cambios incrementales interrumpidos por breves períodos de cambios importantes. Según esta teoría, las condiciones para el cambio a gran escala pueden darse cuando ocurren las siguientes situaciones: un problema se define de manera diferente o nuevas dimensiones del problema llaman la atención, nuevos actores se involucran en un problema, o el tema se vuelve más destacado y recibe mayor atención de los medios de comunicación y de la opinión pública. Si bien estas condiciones configuran el entorno en el que puede ocurrir un cambio de políticas públicas a gran escala, no lo predicen ni lo garantizan. Por ejemplo, un problema puede lograr una mayor atención, pero puede no dar lugar a un cambio en la política. Sin embargo, cuando todas las condiciones mencionadas ocurren simultáneamente el cambio es exponencial, no incremental (Baumgartner …[et al], 2014).
Según el Marco de las coaliciones promotoras, basado en Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993), los individuos tienen creencias básicas sobre las políticas públicas, incluyendo la gravedad de un problema, sus causas, la capacidad de la sociedad para resolver el problema y sus soluciones. De hecho, las personas se involucran en política para trasladar sus creencias a las políticas públicas. Los autores que utilizan este marco de análisis afirman que el cambio de las políticas públicas ocurre a través de la actividad coordinada entre individuos y organizaciones dentro y fuera del gobierno que comparten las mismas creencias políticas básicas (lo que llaman “coaliciones promotoras”[2]). Los actores que comparten creencias similares forman parte de la misma coalición promotora y las coaliciones compiten entre sí para influir en diferentes ámbitos. Sin embargo, el foco principal de este marco de análisis es el “subsistema”[3] que representa un lugar clave (con reglas particulares de participación) para la interacción entre las diferentes coaliciones. Las causas de los cambios de políticas públicas pueden ser externas al subsistema (cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios en el régimen político o en las coaliciones de gobierno, o efectos e impactos de otras políticas públicas) o internas (eventos o situaciones endógenas a un subsistema de políticas, por ejemplo desastres sucedidos dentro de un subsistema concreto: crisis, fiascos, escándalos o fallos en las políticas públicas). Una tercera causa del cambio de políticas públicas es el “aprendizaje orientado a las políticas”[4], pero es probable que en este caso el cambio ocurra de manera incremental durante períodos de tiempo más largos. Hay que subrayar que el aprendizaje puede ser una fuente de cambios menores en la política (por ejemplo, cambio en los medios para alcanzar los objetivos), pero es poco probable que el aprendizaje por sí mismo altere significativamente las características básicas de una actuación pública. Sin embargo, el aprendizaje junto con cambios en las coaliciones de gobierno (u otros eventos externos como cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios en la opinión pública o cambios en otros subsistemas de políticas) puede facilitar un cambio importante en las políticas (Sabatier, 1993: 34-35; Jenkins-Smith ...[et al], 2014: 202-203).
El Modelo de difusión de políticas, desarrollado por Rogers (1962) y Berry y Berry (1990 y 1992), se centra en el proceso mediante el cual un agente de cambio (por ejemplo, un individuo, un grupo informal o una organización) modela o comunica una innovación. La innovación puede ser tan diversa como un producto, una práctica, un programa, una política o una idea. La difusión de políticas es un proceso por el cual las innovaciones de políticas se extienden de un gobierno a otro, de un país a otro o de una ciudad a otra. Es decir, cuando el conocimiento sobre políticas y los diseños administrativos o institucionales utilizados en un momento y/o lugar se usan en el desarrollo de políticas o en los diseños administrativos o institucionales en otro tiempo y/o lugar (Dolowitz y Marsh 1996: 344). Es más probable que se adopte una innovación si es relativamente fácil de comprender, percibida como mejor que la práctica, política o idea que sustituye, y/o es compatible con los valores, creencias y necesidades de los posibles adoptantes. El grado en que las innovaciones, o resultados de la innovación, son visibles y se comunican a otros puede influir en la tasa de adopción.
Para explicar cómo se crean las políticas la mayoría de las teorías sobre el proceso de políticas se centran en factores que son aparentemente exógenos a las políticas públicas. Por el contrario, la Teoría de la retroalimentación de políticas pone de relieve que la creación de políticas se produce normalmente en un contexto profundamente influenciado por las políticas existentes (Mettler y Sorelle, 2017: 103). Por ello, esta Teoría argumenta que generalmente es difícil cambiar las políticas porque las instituciones son rígidas y los actores protegen el modelo vigente (incluso si no es óptimo). Una vez que un país, región o municipio ha iniciado una actuación pública, los costos de modificación de esa actuación son muy altos. Como señala Pierson (2000), las políticas públicas y las instituciones formales generalmente están diseñadas para ser difíciles de cambiar, por lo que las decisiones pasadas fomentan la continuidad de las políticas existentes. Para introducir un cambio importante, los responsables políticos deben entonces esperar una oportunidad excepcional o una coyuntura crítica (Capoccia y Kelemen, 2007). Por estas razones la continuidad en las políticas públicas es más probable que el cambio de políticas públicas. Sin embargo, es importante destacar que Hansen (2002: 271) argumenta que la hipótesis de que un cambio de políticas públicas se dificulta por la existencia de políticas públicas diseñadas en el pasado “solo se confirma cuando se puede demostrar que el cambio de política fue considerado y rechazado por razones que no pueden explicarse sin referencia a la estructura de costos e incentivos creados por una política anterior”.
El Marco de la narración de políticas, también llamado Análisis de marcos interpretativos (Frame Analysis), busca medir cómo se usan las narrativas en la formulación de políticas. Las narrativas son historias de los orígenes, objetivos e impactos probables de las políticas. Se usan estratégicamente para reforzar u oponerse a las actuaciones públicas. Las narrativas tienen un entorno, personajes, argumento y moral. Se pueden comparar con el marketing, ya que la persuasión se basa más en apelar a las creencias de la audiencia que en los hechos. Las personas prestarán atención a ciertas narraciones porque son limitadamente racionales, buscan atajos para reunir información suficiente y son propensas a aceptar historias simples que confirmen sus ideas, apelen a sus emociones y/o provengan de una fuente en la que confían. McBeth …[et al] (2014) adaptan el Marco de las coaliciones promotoras para identificar aquellas que compiten para presentar la narrativa más convincente, argumentando que las narrativas exitosas pueden integrarse en la cultura del subsistema de políticas. También utilizan el concepto del “aprendizaje orientado a las políticas” del Marco de las coaliciones promotoras afirmando que el “aprendizaje en la narración de políticas” (Policy Narrative Learning) puede ser una manera de comenzar a vincular los procesos de políticas públicas con el cambio de políticas. El aprendizaje en la narración de políticas ocurre con la adopción de una nueva narrativa o la convergencia de dos o más narrativas en una nueva configuración narrativa (Roe, 1994; Schön y Rein, 1994). De esta forma, los cambios en las narrativas dominantes pueden impulsar el cambio de políticas públicas.
2. Dimensiones del cambio de políticas públicas
El cambio de políticas públicas es un concepto complejo. Muchos modelos teóricos e investigaciones empíricas se han centrado en este proceso, pero no todos definen de la misma forma el “cambio de políticas”. Por ello, esta investigación se ha centrado en responder a la siguiente pregunta: ¿se pueden distinguir diferentes tipos o contenidos del cambio de políticas públicas que puedan ser utilizados en el análisis empírico de los procesos de cambio de una política pública concreta, sea cual sea la política pública analizada? Si se conceptualizan diferentes tipos de cambio de políticas públicas, tal como afirma Real-Dato (2009), se logra reducir la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas” a un número de dimensiones manejable para elaborar descripciones exhaustivas y útiles de la dinámica de las políticas. ¿Cuáles son, entonces, estos tipos o dimensiones del cambio de políticas públicas?
Siguiendo a Jones y Villar (2008) y a Capano (2009), se puede afirmar que el cambio de políticas puede incluir uno o más de estos cambios: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Todos estos cambios son diferentes unos de otros aunque pueden presentarse juntos. Por otro lado, cada uno de ellos puede ser explicado por diferentes razones o causas, ya que existe más de un mecanismo a través del cual pueden ocurrir cambios significativos de políticas públicas (Howlett y Cashone, 2009). Además, estos diferentes tipos de cambio pueden tener diferentes efectos sobre la realidad (Capano y Howlett, 2009).
Estos tipos de cambio se pueden definir como las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas. En una investigación empírica centrada en el cambio de un programa o política concreto, el enfoque puede estar en una o en varias dimensiones del cambio dependiendo de los objetivos y de las preguntas de la investigación.
A continuación se explica brevemente cada uno de los tipos de cambio, que pueden ser considerados como las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas:
Cambios en los discursos y en las teorías en uso: se observan cuando los actores políticos cambian la manera de nombrar y/o describir cuestiones relacionadas con asuntos públicos o cuando cambian las definiciones de las políticas. Hay que tener en consideración que el lenguaje y la retórica son importantes en las políticas públicas. Estos cambios discursivos pueden reflejar una comprensión nueva o modificada de un tema, incluso si no implican un cambio efectivo en la política. Según Zittoun (2009), para entender una política pública hay que comprender la construcción social de su definición realizada por diferentes actores en el proceso de las políticas públicas. El marco de la narración de políticas ha demostrado ser muy útil para analizar los cambios discursivos (Fischer y Forester, 1993; Rein y Schön, 1993; Schön y Rein, 1994; Stone 2002). Además, el discurso está íntimamente relacionado con cierta teoría, si hay cambios discursivos en algún momento suele darse un cambio teórico, es decir, cambia la teoría en uso o ampliamente aceptada en una política pública.
Cambios de actitudes: son variaciones en la manera en que actores gubernamentales, políticos y sociales piensan sobre un tema determinado o reaccionan ante él. Incluyen también cambios en las creencias y los momentos en que se incorporan nuevos temas a la agenda política. El cambio de actitudes es importante, porque las nuevas ideas pueden conducir a un replanteamiento de los valores dominantes y de las prioridades y objetivos de las políticas. El marco de las coaliciones promotoras ha sido fructífero en el análisis de los cambios de ideas y de actitudes en relación con las políticas públicas (Sabatier y Jenkins-Smith 1993; Sabatier 1998; Jenkins-Smith …[et al], 2014).
Cambios en los procedimientos: suceden cuando se modifican los procesos a través de los cuales se toman las decisiones. Por ejemplo la incorporación de consultas o instancias de participación en procesos políticos que hasta entonces habían sido cerrados. Si bien los cambios de procedimiento pueden no dar lugar a una mejora automática del contenido de las políticas, a menudo mejoran los procesos de diálogo entre los actores estatales y de la sociedad civil, pudiendo conducir a reformas graduales de políticas públicas a lo largo del tiempo (Keck y Sikkink, 1998: 26).
Cambios en el contenido de la política: son las reformas formales en las políticas. Por ejemplo los cambios en los documentos estratégicos, en los presupuestos, en la normativa, los cambios institucionales o en las autoridades responsables de una política determinada, los cambios en los instrumentos utilizados en la política, etc. Zohlnhöfer (2009) examina el rol que juegan las estructuras políticas en el cambio de políticas públicas y argumenta que aunque diferentes tipos de actores o eventos pueden desencadenar reformas, formalmente éstas necesitan ser adoptadas por gobiernos y parlamentos.
Cambios de comportamiento: son las modificaciones de los procesos de intercambio entre los actores que interactúan en escenarios formales e informales, es decir, las transformaciones en la forma en que los actores relacionados con una política determinada interactúan entre sí como resultado de cambios en los discursos, los procesos y el contenido de la política. Según Stein ...[et al] (2006), el comportamiento de los actores en el proceso de las políticas públicas depende de las funciones que estos actores desempeñen, de sus incentivos y de las restricciones que enfrentan, pero también está determinado por el funcionamiento de las instituciones políticas (como el parlamento, el sistema de partidos o el poder judicial) y por las reglas institucionales básicas (como las reglas electorales y las constitucionales) que definen los roles de cada uno de los actores, así como las reglas de interacción entre ellos. El análisis de redes sociales se utiliza con frecuencia para medir las relaciones formales e informales entre actores (Carrington ...[et al], 2005; Knoke, 2011; Scott, 2012).
Cambios en los destinatarios de las políticas o programas: son los efectos e impactos de las actuaciones públicas, es decir, los cambios positivos y/o negativos derivados de la intervención pública directa o indirectamente, de forma intencionada o no intencionada, sobre los destinatarios de esa actuación y sobre la sociedad en general. Pueden ser cambios en las personas, las empresas, las organizaciones, el sistema político, el medio ambiente, etc., dependiendo de los objetivos de cada actuación pública. Para medir este tipo de cambios se emplea la evaluación de políticas y programas (Weiss, 1998; Rossi ...[et al], 2004; Stufflebeam y Shinkfield, 2007).
3. ¿Cómo medir el cambio de políticas públicas?
Debido a la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas”, medir el cambio de políticas públicas es más complejo que medir otros conceptos y procesos sociológicos o politológicos, entre otras razones, porque no hay indicadores que sean ampliamente utilizados por diferentes autores o instituciones para medir el “cambio de políticas”[5]. Tampoco hay encuestas institucionales que recopilen información sobre las opiniones del público en general o de los funcionarios públicos sobre el cambio de políticas. Por ello, no hay preguntas comparables de diferentes encuestas que puedan ser utilizadas en una investigación sobre cambio de políticas centrada en una política pública concreta.
Sin embargo, esta investigación ha llevado a la conclusión de que existen preguntas e indicadores que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de políticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada. Aunque, claro está, algunas de las preguntas e indicadores para medir el cambio tendrían que establecerse teniendo en cuenta el programa o la política específica que se está investigando.
En la Tabla 1 se presentan algunas sugerencias de lo que podría medirse en cada dimensión del cambio de políticas. En la Tabla 2 del siguiente apartado de este artículo se sugieren preguntas e indicadores para cada una de las dimensiones.
Tabla 1: Medición de las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas
Tabla 1 (continuación): Medición de las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas
4. El análisis de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y en otras ciudades británicas
En el año 2009 las políticas centradas en el juego al aire libre de los niños en Bristol (Reino Unido) cambió significativamente. Ese año la política dejó de centrarse únicamente en parques y áreas de juego para niños y comenzó a incluir una actuación totalmente nueva: permitir a los residentes cortar temporalmente el tráfico de las calles por las tardes, después del horario escolar, para que los niños pudieran jugar en la calle. Esta actuación pública fue propuesta por Playing Out, un grupo de residentes que formaron una organización de interés comunitario sin fines de lucro para promover el juego en la calle[6]. Playing Out, con el apoyo de investigaciones realizadas por la Universidad de Bristol, trabajó con el Ayuntamiento de Bristol para llevar a cabo una reinterpretación de la ley que rige el cierre de calles, aprobándose en 2011 una nueva regulación llamada “Orden temporal para el juego en las calles” (Temporary Play Street Order). Usando esta nueva normativa los residentes pueden solicitar una vez al año cerrar al tráfico su calle hasta tres horas por semana. Un gran número de calles de Bristol (más de 100) ahora tienen cierres de calles para permitir que los niños jueguen fuera de sus casas y otros ayuntamientos británicos están llevando a cabo prácticas similares para promover el juego en la calle (Page, 2017).
La política para fomentar el juego de los niños en la calle en Bristol es apoyada e implementada por actores públicos y no públicos, a nivel local y nacional, que constituyen una red de políticas (el ayuntamiento de Bristol, Playing Out, London Play, Play England[7], la Universidad de Bristol y el Ministerio de Salud, entre otros).
La Universidad Carlos III de Madrid (España), la Universidad de Bristol (Reino Unido) y la Universidad de Hertfordshire (Reino Unido) realizan una investigación sobre estas políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y en otras ciudades británicas. Algunos de los objetivos de la investigación es contar con información basada en la evidencia acerca de los resultados e impactos de estas políticas: conocer las causas que provocaron y permitieron cambios en las políticas centradas en el juego al aire libre de los niños, permitiendo el establecimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; esclarecer las razones que han podido dificultar la implementación de estas políticas; y sugerir lo que se puede mejorar. Para analizar este cambio de políticas públicas la investigación se centra en las siguientes dimensiones: cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, y cambios en los destinatarios.
Se recogieron datos cuantitativos sobre los adultos y los niños participantes en estas actuaciones públicas y se realizaron entrevistas en profundidad. Además, se realiza una recopilación de datos cualitativos y cuantitativos de diversos actores que han tenido un papel clave en el cambio de esta política pública, tanto en el Ayuntamiento de Bristol como en otros organismos públicos y no públicos. Posteriormente, se recopilarán datos similares en otras ciudades que también han transformado sus políticas relacionadas con el juego al aire libre de los niños, con el fin de llevar a cabo un análisis comparado para investigar similitudes y diferencias entre las distintas ciudades.
Con el objetivo de ilustrar lo explicado en los apartados 2 y 3 de este artículo (sobre las dimensiones del cambio de políticas públicas y cómo medirlas), la Tabla 2 presenta: a) algunas preguntas que ha sido utilizadas en las entrevistas y en el cuestionario en línea a las autoridades locales y a otras personas que han participado o están participando en las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle, y b) otra información relevante para la investigación.
Tabla 2: Aplicación de las dimensiones y medición del cambio de políticas públicas en el caso de la investigación en Bristol
Tabla 2 (continuación): Aplicación de las dimensiones y medición del cambio de políticas públicas en el caso de la investigación en Bristol
Tabla 2 (continuación): Aplicación de las dimensiones y medición del cambio de políticas públicas en el caso de la investigación en Bristol
Conclusiones
Uno de los objetivos de la investigación sobre la política que fomenta el juego de los niños en las calles en Bristol (UK) y en otras ciudades británicas es tener información basada en la evidencia sobre los resultados e impactos de esa política; conocer las causas que provocaron y favorecieron el cambio de políticas públicas, permitiendo el establecimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; conocer si ha habido obstáculos para lograr los resultados esperados; y sugerir lo que se puede mejorar.
Por esta razón, una de las primeras etapas de la investigación consistió describir y analizar el concepto “cambio de políticas” y establecer cómo medirlo. Para ello, se realizó una revisión en profundidad de los principales marcos y enfoques teóricos centrados en el cambio de políticas públicas y se encontró que cada uno de ellos tiene diferentes visiones sobre el cambio de políticas públicas, aproximándose al proceso de políticas públicas con un conjunto de creencias y suposiciones diferentes sobre cómo suceden los cambios. Estas creencias moldean la forma de pensar sobre qué condiciones son necesarias o explican el cambio de políticas públicas, qué tácticas emprender en diferentes situaciones si se quiere conseguir un cambio de políticas públicas y qué cambios se lograrán a lo largo del tiempo. Por lo tanto, parece claro que el “cambio de políticas” es un concepto complejo. Por ello, para la investigación resultó de interés centrarse en los diferentes tipos o dimensiones del cambio de políticas públicas. De esta forma, se logró reducir la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas” a un número de dimensiones manejable para elaborar descripciones exhaustivas y útiles de la dinámica de las políticas. Estas dimensiones del cambio son: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitud, cambios de procedimiento, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Cada una de ellas puede ser analizada de forma sistemática a través de diferentes preguntas e indicadores.
En este artículo se presentó una breve descripción de los principales marcos o enfoques teóricos sobre el cambio de políticas revisadas en la investigación y se sintetizaron las dimensiones del cambio de políticas, reflexionando cómo medirlas con ejemplos basados en la investigación, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. La conclusión es que existen preguntas e indicadores que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de políticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada. Aunque, claro está, algunas de las preguntas e indicadores para medir el cambio tienen que establecerse teniendo en cuenta el programa o la política específica que se está investigando. Por ello, estas reflexiones y propuestas pueden ser útiles para investigaciones empíricas centradas en el cambio de políticas, sea cual sea la política pública estudiada. Esto permitiría comparaciones y retroalimentación entre diferentes investigaciones, enriqueciendo y dotando de mayor interés a los estudios de caso.