Introducción

La Red se ha convertido en la herramienta elegida por las iniciativas de gobierno abierto para empoderar a la ciudadanía y a los actores sociales. El mecanismo es el suministro de información sobre el desempeño gubernamental que va a aumentar la transparencia administrativa facilitando el derecho de los ciudadanos a conocer los asuntos públicos y fomentando la rendición de cuentas. Además, en un entorno de reto a la legitimidad de las democracias, las administraciones públicas han de juzgar un papel en la mejora de la calidad democrática facilitando para ello, en el marco de sus competencias, la participación y deliberación en torno a las políticas públicas aún cuando los resultados lleven o no al consenso (Villoria, 2016). Como manifiestan Villoria y Ramírez Alujas (2013), la agregación y reutilización de datos abre vías de participación, mejora la rendición de cuentas y reduce el poder de los grupos organizados. Es este el paradigma de gobierno abierto con un omnipotente ciudadano en el papel de auditor de sofá que controlaría, evaluaría y recompensaría o sancionaría a sus políticos y gestores aunque, como Bryer y Zavattaro (2011) manifiestan, la mera divulgación de datos no conseguirá mejores resultados -ni siquiera en el ámbito colaborativo- si los interesados en ella no disponen de algún tipo de guía o contextualización para una interpretación significativa.

Nacido del trabajo pionero de Parks (1957), el concepto de gobierno abierto (open government) ha estado íntimamente ligado a la rendición de cuentas, transcurriendo décadas como significante del acceso público a la información en poder de los gobiernos. Como bien detallan Yu y Robinson (2012), no fue hasta la campaña de las elecciones presidenciales de 2008 de Estados Unidos cuando el término empezó a desbordar su significado original. Si bien se mantuvo la base de transparencia en el concepto, este se fusionó con la tecnología digital mediante la incorporación de elementos propios de los mundos del software libre (open source) y datos abiertos (open data) creando un concepto que expresara el poder de las tecnologías basadas en la Red para fomentar la innovación, eficiencia y flexibilidad en los gobiernos y las administraciones públicas (AA. PP.). De este modo, la transparencia pasó a ser el primer paso para generar un entorno de confianza entre ciudadanos y gobiernos que permitiera posteriormente el desarrollo de procesos de participación y colaboración, que mejoraran tanto la calidad democrática como el planteamiento y ejecución de políticas públicas y la operativa en la prestación de servicios a la ciudadanía. En la actualidad, como muestra el análisis de Clarke y Francoli (2014) el término gobierno abierto es víctima de una cierta polisemia siendo interpretado de distintos modos en función del gobierno que invoca el término. No obstante, los mismos autores encuentran que el significante de transparencia y rendición de cuentas persiste en todas las interpretaciones contemporáneas del término.

Si bien las políticas de apertura en la divulgación informativa afectan a todos los niveles de las AA. PP., en ocasiones se ha considerado que son las administraciones locales las más afectadas por su grado de cercanía al ciudadano, aunque al mismo tiempo suelen ser las más faltas de recursos para innovar. El nivel de administración no ha de ser neutral al análisis de la divulgación debido a la posibilidad de efectuar comparativas de desempeño. Tal y como manifiestan Esteller-Moré y Polo Otero (2012), el suministro de información es esencial para romper las asimetrías informativas a nivel local por ser un contexto donde los ciudadanos podrían fácilmente hacer comparativas con las administraciones vecinas. Debemos añadir a los gobiernos regionales a esta propuesta, más aún cuando pueden tener otorgadas competencias de prestación de servicios a los ciudadanos por el mero hecho de constituir un gobierno regional, sin consideración de su tamaño poblacional como sí ocurre con los gobiernos locales. Siguiendo a Besley y Case (1995), la disponibilidad de información para la ciudadanía sería una condición necesaria para garantizar estas comparativas de desempeño. La ciudadanía no estaría interesada tanto en conocer los datos por sí mismos, sino contextualizados respecto a los de administraciones vecinas para poder así juzgar el desempeño de sus responsables políticos y gestores administrativos.

España se estructura en tres niveles principales de administración pública: estatal, gobiernos regionales (17 comunidades autónomas y dos ciudades autónomas) y gobiernos locales (50 provincias y 8.112 municipios), con una relación entre los diferentes gobiernos basados en las competencias y no en la jerarquía. Las comunidades autónomas (CC. AA.) son muy diferentes entre sí en cuanto a superficie, población, número de provincias que agrupan, renta per cápita o nivel competencial. Son también distintas por identidad histórica, lingüística y cultural, así como por nivel de desarrollo económico. España, a pesar de no ser un Estado federal, es posiblemente el Estado más descentralizado de Europa occidental (Rodríguez-Pose y Gill, 2003) superando en la transferencia de competencias y recursos a otros países de reconocida tradición federal como Alemania. Las CC. AA. cuentan con amplia autonomía política y asumen la competencia de prestación de la mayor parte de los servicios de carácter social dirigidos a los ciudadanos (sanidad, educación y servicios sociales). Por ello, se pueden considerar administraciones de extensa relación con los ciudadanos y notable legitimidad social en lo tocante a sus funciones, al mismo tiempo que se ven sometidas a una gran inercia, debido a la rigidez del gasto en sanidad y educación (Llera y Méndez, 2013). En la actualidad, y de acuerdo a los informes de liquidación presupuestaria publicados por el Ministerio de Hacienda y Función Pública para 2014, las CC. AA. gestionan en torno al 35% del gasto público total consolidado en España.

Dada la relevancia de la administración regional autonómica española, el objetivo del presente trabajo es explicar cuáles son los principales factores determinantes de la difusión de información pública en la Red para el ejercicio de la rendición de cuentas gubernamental. Junto a la web institucional, los portales de transparencia y los portales de datos abiertos o de open data son los canales más empleados para divulgar información de las AA. PP. A diferencia de la web institucional (WI) que recoge multitud de contenidos, los portales de transparencia (PT) tienen la misión de divulgar de forma sencilla y clara informaciones concretas que resulten relevantes para la rendición de cuentas a la ciudadanía. Su función principal sería permitir el acceso a las informaciones de manera individual, primando la facilidad de visualización con el uso de formatos PDF u hoja de cálculo. Un paso más allá se encuentran los portales de datos abiertos (PDA), cuya finalidad es divulgar conjuntos de datos en formatos reutilizables para que puedan ser libremente procesados por los usuarios y empleados como materia prima en los procesos de participación y colaboración propios de los modelos de gobierno abierto. Predomina en los PDA no la facilidad de visualización de las informaciones sino la reducción de obstáculos para la agregación y tratamiento mecanizado, de modo que los usuarios puedan hacer el mejor uso posible de los datos acorde a sus deseos y necesidades pues, como señala Ballester Espinosa (2015), ¿de qué sirve la información sino puede usarse de forma sencilla? Los condicionantes impuestos por el divulgador son limitados con base en una serie de principios emanados de organizaciones públicas y privadas, comúnmente aceptados por los diseñadores de estos sistemas de información y que pueden verse descritos y recopilados por García-García (2014).

Como señalan Rodríguez Bolívar …[et al] (2013), ha sido la búsqueda de una mayor transparencia en las organizaciones gubernamentales lo que ha inspirado estudios para identificar los factores clave que facilitan una mayor divulgación de la información financiera pública. Con este trabajo se pretende aumentar el acervo académico sobre esta cuestión para centrarse en el olvidado ámbito regional en el marco temporal de la primera fase de implantación de PDA y PT. Esta rama de la literatura se ha focalizado principalmente en el ámbito local, posiblemente debido al deseo de disponer de una población lo suficientemente elevada y homogénea para la aplicación de técnicas econométricas, olvidándose del ámbito regional excepto por unos pocos estudios destacables referidos a los estados de Estados Unidos (Alt …[et al], 2006; Alt y Lowry, 2010; Hudspeth …[et al], 2015), provincias de China (Ma y Wu, 2011; Deng …[et al], 2013) y estados de Australia (Stewart …[et al], 2012); en ningún caso se encuentran en la literatura estudios de impacto referidos a gobiernos regionales españoles o iberoamericanos, motivo por el cual se considera que este estudio puede iniciar la cobertura de un vacío destacable en la literatura.

Con base en los hallazgos de la literatura académica en el ámbito local, se busca conocer cuál es el efecto de seis grupos de factores en el grado de divulgación de las administraciones regionales españolas: calidad de gobierno, variables económicas, variables políticas, variables sociales y demográficas, variables fiscales o presupuestarias, y rasgos identitarios. Se destaca especialmente la introducción de los factores identitarios como potenciales determinantes de la transparencia, por ser rasgos propios del ámbito regional difíciles de observar claramente en el ámbito local.

Metodología

a) Indicadores de transparencia

Es frecuente en los estudios del ámbito local español emplear como indicadores de transparencia los elaborados por Transparencia Internacional España. No obstante, se prefiere emplear un índice propio dado que, como muestran Alonso Magdaleno y García-García (2014), el impacto mediático de los índices de Transparencia Internacional España los hace víctimas de los efectos denominados aprendizaje positivo y aprendizaje perverso, debiendo ponerse en duda su capacidad para medir fielmente la transparencia de las AA. PP.

Por ello, como indicador de transparencia se ha empleado la base de datos de divulgación elaborada por Curto Rodríguez (2015 y 2016) para el período temporal 2013-2014 en que comenzó la implantación de los PDA y PT en las CC. AA. españolas. Se consideran tres grupos de información diferenciada que conforman un total de 20 ítems que han de localizarse en PDA, PT o WI y son ponderados conforme a la escala de Berners-Lee (2010) para la reutilización de datos abiertos. La Tabla 1 muestra los ítems de información evaluados.

La construcción de los índices de Transparencia de Datos Abiertos (TDA) y Transparencia Global (TG) prioriza la existencia de la información en el PDA sobre PT y WI dado que, como previamente se ha expuesto, se considera la orientación reutilizadora como una bondad en la rendición de cuentas. Por ello, en los PT se ha recogido únicamente la información albergada que difería de la existente en el PDA (si la información del portal de transparencia es idéntica a la puesta a disposición en un conjunto de datos, no ha sido tenida en consideración). Esto quiere decir que solo si la información existente en el PT mejora a la del PDA (en calidad reutilizadora, o incorporando series temporales más amplias), ha sido valorada. Del mismo modo, se ha priorizado la información del PT sobre la contenida en la WI, salvo que ésta suponga una mejora.

La base proporciona dos indicadores de transparencia. El primero de ellos, Transparencia de Datos Abiertos (TDA), se limitará a tener en cuenta únicamente la información existente en el PDA oficial de la comunidad autónoma mientras que el segundo, Transparencia Global (TG), valorará el conjunto de la información existente tanto en los PDA como en los PT y WI perteneciente al dominio oficial de la comunidad autónoma. Para el cálculo de los índices se ha otorgado un valor de 1 punto o 0 puntos según el ítem de información se encuentre o no presente. Además, para considerar la capacidad de reutilización de la información se ha adaptado la escala Berners-Lee a tan sólo cuatro niveles, por orden creciente de capacidad y asumiendo cada nivel las características del nivel previo: nivel 1, si se hacen los datos accesibles en la Web (en cualquier formato) bajo una licencia libre que permita su reutilización; nivel 2, si además los datos se publican en formatos estructurados que permiten su tratamiento mecanizado; nivel 3, si además los datos se publican en formatos que cumplen con un estándar libre; nivel 4-5, si además los datos incorporan metadatos e información semántica que les permita tener entidad propia y ser interoperables con otros conjuntos de datos. Se ha otorgado un punto adicional a cada conjunto de datos por cada nivel en la escala Berners-Lee, considerándose únicamente el mayor nivel disponible en el caso de que la información coexista en varios formatos. La Tabla 2 ofrece el desglose en el cálculo de ambos índices.

b) Factores determinantes

Se toman en consideración 26 factores determinantes que han sido agrupados en seis contextos. La mayoría de estos factores se han tomado de la literatura referida al ámbito local, si bien se han introducido algunos nuevos para reflejar las características propias del nivel regional.

Contexto de calidad de gobierno

La calidad de gobierno se estima a través de tres variables: percepción de la calidad de gobierno, casos detectados de corrupción y existencia de ley específica de transparencia. Para cuantificar la primera de ellas, se emplea el European Quality of Government Index (EQI) de Charron …[et al] (2015) sobre percepción y experiencia de los ciudadanos en su relación con servicios públicos y administraciones regionales.

La falta de bases de datos completas sobre casos de corrupción ha llevado a emplear tres fuentes para su cuantificación por carecer de información sobre cuál de ellas podría ser un indicador de mayor calidad:

a) El Corruptódromo[1] realizado por la asociación ciudadana #NoLesVotes, que recoge una amplia lista detallada de 331 casos de corrupción sucedidos entre los años 2006 y 2014, identificando localidad y provincia, fecha y partido político responsable (cuando procede). Se han agrupado los casos por C. A. y reformulado la variable como número de casos por millón de habitantes

b) El Mapa de la Corrupción[2] publicado por el diario nacional El Mundo en diciembre de 2014, que recopila de forma exhaustiva casos de corrupción a nivel regional y municipal, centrándose en la clase política y los altos cargos vinculados a los partidos (que conforman el 80% de los implicados). Tras asignar los 457 casos recogidos a cada C. A. se ha formulado la variable como casos por millón de habitantes.

c) La base de datos recogida por Jerez Darias ...[et al] (2012) con 676 casos de corrupción urbanística durante el período 2000-2010 por ser, como exponen los autores, la principal fuente de corrupción en las administraciones españolas.

Se debe destacar que los casos de corrupción recogidos en estas fuentes no se refieren exclusivamente al nivel autonómico, sino que incluyen también a la administración local. No obstante, se entiende que el ambiente percibido de corrupción en una región se ve condicionado por cualquier caso que se presente en el ámbito territorial.

Por último, siguiendo el estudio de Cordis y Warren (2014) que obtienen evidencia acerca de como las normas de transparencia y acceso a la información reducen los niveles de corrupción, se ha formulado una variable dicotómica con valor 1 para las CC. AA. con norma propia sobre transparencia, buen gobierno y/o acceso a la información pública y valor 0 para aquellas que no dispusieran de ella en el momento de recogida de la información.

Contexto económico

El entorno económico de las CC. AA. se cuantifica con base en tres variables: desempleo, producto interior bruto (PIB) y competitividad.

El nivel de desempleo se ha obtenido del desglose por C. A. publicado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para diciembre de 2013. Esta variable ha sido empleada por numerosos estudios para el ámbito local bajo el supuesto de que una peor situación económica actúa como incentivo para ocultar información sobre la gestión pública, con resultados no concluyentes acerca de su efecto potencial como determinante de la divulgación (Guillamón López …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Cuadrado-Ballesteros, 2014).

El PIB se ha obtenido de los datos desglosados para las CC. AA. del Instituto Nacional de Estadística para el año 2013, formulado como PIB per cápita. Esta variable es empleada como proxy de la riqueza de los ciudadanos, bajo la suposición de que una elevada riqueza se ha de traducir en una señal de buena gestión económica, además de permitir a las AA. PP. regionales disponer de mayores recursos para la implantación de programas novedosos de gobierno abierto. Así, esta variable ya fue incorporada en estudios pioneros del ámbito local (Ingram, 1984; Christiaens, 1999; Laswad …[et al], 2005) y al ámbito municipal español (Gandía y Archidona, 2008; Serrano-Cinca …[et al], 2009), de nuevo sin resultados concluyentes que permitan apoyar la tesis propuesta de manera general.

Por último, y en la misma línea de proxy de la riqueza regional, se ha incorporado una variable que pretende recoger la competitividad de la economía regional. Se trata del indicador CEPREDE de competitividad elaborado con base en dieciocho índices por el Centro de Predicción Económica[3] y que ya fue utilizado por Cuadrado-Ballesteros (2014).

Contexto político

Los factores políticos son, sin duda, los más estudiados en la literatura sobre determinantes de divulgación. Por ello, para cuantificar el contexto político se optó por el empleo de seis variables. Tres son de carácter dicotómico: ideología del partido en el gobierno, carácter nacionalista o regionalista del partido gobernante y gobierno con mayoría absoluta; otras tres son de carácter cuantitativo: fortaleza política, participación electoral y continuidad del partido en el gobierno.

La ideología del partido gobernante es quizá el factor explicativo más estudiado. Bajo el supuesto de que los gobernantes que deseen aumentar el tamaño del sector público deben estar dispuestos a aumentar la transparencia con el objeto de que los votantes les confíen una mayor cantidad de recursos, se espera que los gobiernos de partido autodefinido como signo progresista o izquierda implanten mayores niveles de transparencia que los partidos autodefinidos liberales, democristianos, conservadores o de derechas. Guillamón …[et al] (2011), Albalate del Sol (2013) y Caamaño-Alegre …[et al] (2013) han confirmado esta relación en el ámbito municipal español. La variable dicotómica se formula como valor 1 cuando el partido en el gobierno se considera de izquierda/progresista y 0 en el resto de los casos[4].

Se introdujo una variable referente al ámbito de actuación del partido en el gobierno considerando que este es un rasgo propio del ámbito regional. Los partidos nacionalistas o regionalistas al frente de los gobiernos autonómicos podrían tener interés en demostrar que en su región se hacen mejor las cosas que a nivel nacional, postulando así la conveniencia de una identidad propia y diferenciada, una mayor soberanía y/o independencia respecto al gobierno central. Si bien no se encuentran investigaciones que planteen esta hipótesis, ni siquiera en clave municipal, parece interesante incorporar una variable dicotómica que tome el valor 1 cuando el gobierno tenga carácter nacionalista-regionalista y 0 en el resto de casos[5].

Siguiendo a Alt …[et al] (2006), se introduce en el trabajo una variable relativa a la estabilidad del gobierno regional. En su estudio sobre los gobiernos estatales de Estados Unidos, los autores argumentan que los gobiernos divididos van a incrementar los niveles de transparencia más que cuando es un único partido el que gobierna con mayoría, debido a la competencia entre los partidos integrantes de la coalición. Por ello, se ha creado una variable dicotómica que toma el valor 1 si el gobierno goza de mayoría absoluta y 0 en caso contrario, al igual que Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo (2015) y Navarro Heras …[et al] (2016). Dado el número de CC. AA. en estudio, no ha sido conveniente entrar en detalles sobre el tipo de alternativas a la mayoría absoluta, tal y como sí hacen Serrano-Cinca …[et al] (2009) y Albalate del Sol (2013).

Alternativamente, se evaluó también la estabilidad y fortaleza política con base en la denominada en la literatura como competencia o fortaleza política, esto es la existencia de una mayor o menor oferta política. De acuerdo a los trabajos seminales de Zimmerman (1977) y Baber (1983) a mayor competencia política, mayor será el incentivo para que el gobernante suministre información en un intento de mostrar las bondades de su gestión. Siguiendo a Cárcaba García y García-García (2008 y 2010) y Guillamón …[et al] (2011), la fortaleza política será medida a través del índice Herfindahl-Hirschmann calculado a partir del porcentaje de votos obtenido por los distintos partidos políticos en las elecciones autonómicas de 2011 y 2012.

3575 Revista del CLAD Reforma y Democracia 1315-2378 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo Venezuela cedai@clad.org no 357559200006 Sin sección Determinantes de la apertura de datos… y rendición de cuentas en los gobiernos regionales españoles Jesús García-García jesgar@uniovi.es Doctor en Sistemas de Información Contable por la Universidad de Oviedo con Premio Extraordinario de Doctorado, Máster en Auditoría por la Universidad Pontificia de Salamanca y Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Oviedo. Es Profesor Contratado Doctor en el Departamento de Contabilidad de la Universidad de Oviedo. Su campo de investigación se centra en la interacción de la tecnología digital con la transparencia y rendición de cuentas, y en el desarrollo de software libre y conocimiento abierto como actividad socialmente responsable. Sobre estos temas es autor de numerosas publicaciones y comunicaciones, habiendo dirigido y participado en proyectos de investigación con financiación pública.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Universidad de Oviedo

Departamento de Contabilidad

Facultad de Economía y Empresa

Avenida del Cristo s/n, 33006 Oviedo, España

E-mail: jesgar@uniovi.es

Universidad de Oviedo España RicardoCurto-Rodríguezrcurto@gmail.comDoctor en Economía y Empresa por la Universidad de Oviedo, Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales. Desde 2007 es profesor de Economía en colegio École (mejor centro en las Olimpiadas de Economía años 2009 y 2011). Ha sido profesor asociado en la Universidad de Oviedo en los departamentos de Contabilidad y Economía Aplicada. Es autor de publicaciones y comunicaciones a congresos sobre datos abiertos y administraciones públicas en el ámbito profesional.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Centro Privado de Enseñanza École

Santa Rosa 12, 33690 Lugo de Llanera, Asturias, España

E-mail: rcurto@gmail.com Centro Privado de Enseñanza École España 29 05 2017 26 11 2017 2018 70 163 198 Determinantes de la apertura de datos y rendición de cuentas en los gobiernos regionales españoles Con el objetivo de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos se ha desarrollado un gran volumen de literatura en la búsqueda de los factores clave que determinan la mayor divulgación de información pública. Sin embargo, la mayor parte de esta investigación se ha centrado en los municipios y casi ninguna en los niveles regionales. El objetivo de este trabajo es llenar el vacío existente en la literatura en relación con los gobiernos regionales y destacar las diferencias entre los determinantes de la divulgación y la transparencia en los gobiernos locales y regionales. Para posibilitar la comparativa, el ámbito de estudio sobre dichos determinantes serán las Comunidades Autónomas españolas, lo que permite aprovechar la rica literatura centrada en los municipios españoles. Para este objetivo, se construyen un índice de transparencia para portales de datos abiertos y otro para portales de transparencia y webs institucionales como la suma ponderada de 20 ítems de información relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos. Las ponderaciones se basan en la escala de datos abiertos de Tim Berners-Lee, de modo que ambos índices no sólo valoran la divulgación sino también el grado de apertura y reutilización de la información. Con el fin de averiguar qué factores se asocian con los diferentes niveles de transparencia se procede a analizar la literatura y seleccionar las variables más comunes. Adicionalmente, se incluyen nuevas variables hasta totalizar un número de 26, que son divididas en seis categorías relacionadas con calidad de gobierno, desempeño económico, características sociales y demográficas, políticas fiscales y presupuestarias y rasgos específicos identitarios. Los resultados muestran que mayoría absoluta y fortaleza política se asocian con menores niveles de transparencia, mientras que los mayores niveles se relacionan con la existencia de normativa sobre transparencia, competitividad económica y gasto presupuestario en educación y sanidad. Sin embargo, el hallazgo más destacable es la relación positiva con los rasgos identitarios, lo que lleva a concluir que la idiosincrasia de cada tipo de administración es clave para la mejora de la transparencia y rendición de cuentas. Determinants of Open Data Disclosure and Accountability in Spanish Regional Governments In order to improve governments’ transparency and accountability a large volume of literature has been developed searching for the key factors that determine greater dissemination of public information. However, most of this research was focused on municipalities but almost none on the regional level. This paper aims to fill the gap in the literature related to the regional governments and to highlight the differences between key factors of dissemination and transparency in local and regional governments. For this comparison, the field of study for those key factors are the Spanish Autonomous Communities, what allows taking advantage on the rich literature focused on Spanish municipalities. To this end, a transparency index for governmental open data portals and another one for both transparency portals and institutional web sites are constructed as a weighted sum of 20 information items related to governments’ transparency and accountability. Weightings are based on the TimTim Berners-Lee open data scale; therefore, both indexes value not only the dissemination but also the openness and reutilization levels of the information. In order to figure out what key factors are associated with different levels in transparency, an analysis on the existing literature about the determinants of accountability and selection of the most common variables was conducted. In addition, a number of new variables were included summing up a total of 26 which are divided into six categories related to quality of governance, economic performance, social and demographic characteristics, fiscal and budgetary policies and regional specific identity features. Results show that absolute majority and political strength are associated with lower levels of transparency while the greater levels are related to existing regulation on transparency, economic competitiveness and budget expenditure on education and health. Nevertheless, the most outstanding finding is the positive link to regional specific identity features, which leads to conclude that the idiosyncrasy of each type of government are key to improve transparency and accountability. Datos AbiertosResponsabilidadResponsabilidad PúblicaTransparenciaGobierno RegionalRegionesAutonomíaEspaña Open DataAccountabilityPublic AccountabilityTransparencyRegional GovernmentRegionsAutonomySpain Introducción La Red se ha convertido en la herramienta elegida por las iniciativas de gobierno abierto para empoderar a la ciudadanía y a los actores sociales. El mecanismo es el suministro de información sobre el desempeño gubernamental que va a aumentar la transparencia administrativa facilitando el derecho de los ciudadanos a conocer los asuntos públicos y fomentando la rendición de cuentas. Además, en un entorno de reto a la legitimidad de las democracias, las administraciones públicas han de juzgar un papel en la mejora de la calidad democrática facilitando para ello, en el marco de sus competencias, la participación y deliberación en torno a las políticas públicas aún cuando los resultados lleven o no al consenso (Villoria, 2016). Como manifiestan Villoria y Ramírez Alujas (2013), la agregación y reutilización de datos abre vías de participación, mejora la rendición de cuentas y reduce el poder de los grupos organizados. Es este el paradigma de gobierno abierto con un omnipotente ciudadano en el papel de auditor de sofá que controlaría, evaluaría y recompensaría o sancionaría a sus políticos y gestores aunque, como Bryer y Zavattaro (2011) manifiestan, la mera divulgación de datos no conseguirá mejores resultados -ni siquiera en el ámbito colaborativo- si los interesados en ella no disponen de algún tipo de guía o contextualización para una interpretación significativa. Nacido del trabajo pionero de Parks (1957), el concepto de gobierno abierto (open government) ha estado íntimamente ligado a la rendición de cuentas, transcurriendo décadas como significante del acceso público a la información en poder de los gobiernos. Como bien detallan Yu y Robinson (2012), no fue hasta la campaña de las elecciones presidenciales de 2008 de Estados Unidos cuando el término empezó a desbordar su significado original. Si bien se mantuvo la base de transparencia en el concepto, este se fusionó con la tecnología digital mediante la incorporación de elementos propios de los mundos del software libre (open source) y datos abiertos (open data) creando un concepto que expresara el poder de las tecnologías basadas en la Red para fomentar la innovación, eficiencia y flexibilidad en los gobiernos y las administraciones públicas (AA. PP.). De este modo, la transparencia pasó a ser el primer paso para generar un entorno de confianza entre ciudadanos y gobiernos que permitiera posteriormente el desarrollo de procesos de participación y colaboración, que mejoraran tanto la calidad democrática como el planteamiento y ejecución de políticas públicas y la operativa en la prestación de servicios a la ciudadanía. En la actualidad, como muestra el análisis de Clarke y Francoli (2014) el término gobierno abierto es víctima de una cierta polisemia siendo interpretado de distintos modos en función del gobierno que invoca el término. No obstante, los mismos autores encuentran que el significante de transparencia y rendición de cuentas persiste en todas las interpretaciones contemporáneas del término.Si bien las políticas de apertura en la divulgación informativa afectan a todos los niveles de las AA. PP., en ocasiones se ha considerado que son las administraciones locales las más afectadas por su grado de cercanía al ciudadano, aunque al mismo tiempo suelen ser las más faltas de recursos para innovar. El nivel de administración no ha de ser neutral al análisis de la divulgación debido a la posibilidad de efectuar comparativas de desempeño. Tal y como manifiestan Esteller-Moré y Polo Otero (2012), el suministro de información es esencial para romper las asimetrías informativas a nivel local por ser un contexto donde los ciudadanos podrían fácilmente hacer comparativas con las administraciones vecinas. Debemos añadir a los gobiernos regionales a esta propuesta, más aún cuando pueden tener otorgadas competencias de prestación de servicios a los ciudadanos por el mero hecho de constituir un gobierno regional, sin consideración de su tamaño poblacional como sí ocurre con los gobiernos locales. Siguiendo a Besley y Case (1995), la disponibilidad de información para la ciudadanía sería una condición necesaria para garantizar estas comparativas de desempeño. La ciudadanía no estaría interesada tanto en conocer los datos por sí mismos, sino contextualizados respecto a los de administraciones vecinas para poder así juzgar el desempeño de sus responsables políticos y gestores administrativos.España se estructura en tres niveles principales de administración pública: estatal, gobiernos regionales (17 comunidades autónomas y dos ciudades autónomas) y gobiernos locales (50 provincias y 8.112 municipios), con una relación entre los diferentes gobiernos basados en las competencias y no en la jerarquía. Las comunidades autónomas (CC. AA.) son muy diferentes entre sí en cuanto a superficie, población, número de provincias que agrupan, renta per cápita o nivel competencial. Son también distintas por identidad histórica, lingüística y cultural, así como por nivel de desarrollo económico. España, a pesar de no ser un Estado federal, es posiblemente el Estado más descentralizado de Europa occidental (Rodríguez-Pose y Gill, 2003) superando en la transferencia de competencias y recursos a otros países de reconocida tradición federal como Alemania. Las CC. AA. cuentan con amplia autonomía política y asumen la competencia de prestación de la mayor parte de los servicios de carácter social dirigidos a los ciudadanos (sanidad, educación y servicios sociales). Por ello, se pueden considerar administraciones de extensa relación con los ciudadanos y notable legitimidad social en lo tocante a sus funciones, al mismo tiempo que se ven sometidas a una gran inercia, debido a la rigidez del gasto en sanidad y educación (Llera y Méndez, 2013). En la actualidad, y de acuerdo a los informes de liquidación presupuestaria publicados por el Ministerio de Hacienda y Función Pública para 2014, las CC. AA. gestionan en torno al 35% del gasto público total consolidado en España.Dada la relevancia de la administración regional autonómica española, el objetivo del presente trabajo es explicar cuáles son los principales factores determinantes de la difusión de información pública en la Red para el ejercicio de la rendición de cuentas gubernamental. Junto a la web institucional, los portales de transparencia y los portales de datos abiertos o de open data son los canales más empleados para divulgar información de las AA. PP. A diferencia de la web institucional (WI) que recoge multitud de contenidos, los portales de transparencia (PT) tienen la misión de divulgar de forma sencilla y clara informaciones concretas que resulten relevantes para la rendición de cuentas a la ciudadanía. Su función principal sería permitir el acceso a las informaciones de manera individual, primando la facilidad de visualización con el uso de formatos PDF u hoja de cálculo. Un paso más allá se encuentran los portales de datos abiertos (PDA), cuya finalidad es divulgar conjuntos de datos en formatos reutilizables para que puedan ser libremente procesados por los usuarios y empleados como materia prima en los procesos de participación y colaboración propios de los modelos de gobierno abierto. Predomina en los PDA no la facilidad de visualización de las informaciones sino la reducción de obstáculos para la agregación y tratamiento mecanizado, de modo que los usuarios puedan hacer el mejor uso posible de los datos acorde a sus deseos y necesidades pues, como señala Ballester Espinosa (2015), ¿de qué sirve la información sino puede usarse de forma sencilla? Los condicionantes impuestos por el divulgador son limitados con base en una serie de principios emanados de organizaciones públicas y privadas, comúnmente aceptados por los diseñadores de estos sistemas de información y que pueden verse descritos y recopilados por García-García (2014).Como señalan Rodríguez Bolívar …[et al] (2013), ha sido la búsqueda de una mayor transparencia en las organizaciones gubernamentales lo que ha inspirado estudios para identificar los factores clave que facilitan una mayor divulgación de la información financiera pública. Con este trabajo se pretende aumentar el acervo académico sobre esta cuestión para centrarse en el olvidado ámbito regional en el marco temporal de la primera fase de implantación de PDA y PT. Esta rama de la literatura se ha focalizado principalmente en el ámbito local, posiblemente debido al deseo de disponer de una población lo suficientemente elevada y homogénea para la aplicación de técnicas econométricas, olvidándose del ámbito regional excepto por unos pocos estudios destacables referidos a los estados de Estados Unidos (Alt …[et al], 2006; Alt y Lowry, 2010; Hudspeth …[et al], 2015), provincias de China (Ma y Wu, 2011; Deng …[et al], 2013) y estados de Australia (Stewart …[et al], 2012); en ningún caso se encuentran en la literatura estudios de impacto referidos a gobiernos regionales españoles o iberoamericanos, motivo por el cual se considera que este estudio puede iniciar la cobertura de un vacío destacable en la literatura.Con base en los hallazgos de la literatura académica en el ámbito local, se busca conocer cuál es el efecto de seis grupos de factores en el grado de divulgación de las administraciones regionales españolas: calidad de gobierno, variables económicas, variables políticas, variables sociales y demográficas, variables fiscales o presupuestarias, y rasgos identitarios. Se destaca especialmente la introducción de los factores identitarios como potenciales determinantes de la transparencia, por ser rasgos propios del ámbito regional difíciles de observar claramente en el ámbito local. Metodología a) Indicadores de transparenciaEs frecuente en los estudios del ámbito local español emplear como indicadores de transparencia los elaborados por Transparencia Internacional España. No obstante, se prefiere emplear un índice propio dado que, como muestran Alonso Magdaleno y García-García (2014), el impacto mediático de los índices de Transparencia Internacional España los hace víctimas de los efectos denominados aprendizaje positivo y aprendizaje perverso, debiendo ponerse en duda su capacidad para medir fielmente la transparencia de las AA. PP. Por ello, como indicador de transparencia se ha empleado la base de datos de divulgación elaborada por Curto Rodríguez (2015 y 2016) para el período temporal 2013-2014 en que comenzó la implantación de los PDA y PT en las CC. AA. españolas. Se consideran tres grupos de información diferenciada que conforman un total de 20 ítems que han de localizarse en PDA, PT o WI y son ponderados conforme a la escala de Berners-Lee (2010) para la reutilización de datos abiertos. La Tabla 1 muestra los ítems de información evaluados. Tabla 1Ítems de información que conforman la variable dependiente elaboración propia. La construcción de los índices de Transparencia de Datos Abiertos (TDA) y Transparencia Global (TG) prioriza la existencia de la información en el PDA sobre PT y WI dado que, como previamente se ha expuesto, se considera la orientación reutilizadora como una bondad en la rendición de cuentas. Por ello, en los PT se ha recogido únicamente la información albergada que difería de la existente en el PDA (si la información del portal de transparencia es idéntica a la puesta a disposición en un conjunto de datos, no ha sido tenida en consideración). Esto quiere decir que solo si la información existente en el PT mejora a la del PDA (en calidad reutilizadora, o incorporando series temporales más amplias), ha sido valorada. Del mismo modo, se ha priorizado la información del PT sobre la contenida en la WI, salvo que ésta suponga una mejora. La base proporciona dos indicadores de transparencia. El primero de ellos, Transparencia de Datos Abiertos (TDA), se limitará a tener en cuenta únicamente la información existente en el PDA oficial de la comunidad autónoma mientras que el segundo, Transparencia Global (TG), valorará el conjunto de la información existente tanto en los PDA como en los PT y WI perteneciente al dominio oficial de la comunidad autónoma. Para el cálculo de los índices se ha otorgado un valor de 1 punto o 0 puntos según el ítem de información se encuentre o no presente. Además, para considerar la capacidad de reutilización de la información se ha adaptado la escala Berners-Lee a tan sólo cuatro niveles, por orden creciente de capacidad y asumiendo cada nivel las características del nivel previo: nivel 1, si se hacen los datos accesibles en la Web (en cualquier formato) bajo una licencia libre que permita su reutilización; nivel 2, si además los datos se publican en formatos estructurados que permiten su tratamiento mecanizado; nivel 3, si además los datos se publican en formatos que cumplen con un estándar libre; nivel 4-5, si además los datos incorporan metadatos e información semántica que les permita tener entidad propia y ser interoperables con otros conjuntos de datos. Se ha otorgado un punto adicional a cada conjunto de datos por cada nivel en la escala Berners-Lee, considerándose únicamente el mayor nivel disponible en el caso de que la información coexista en varios formatos. La Tabla 2 ofrece el desglose en el cálculo de ambos índices. Tabla 2Puntuaciones en los índices de transparencia TDA y TG elaboración propia. * Escala de Tim Berners-Lee. b) Factores determinantesSe toman en consideración 26 factores determinantes que han sido agrupados en seis contextos. La mayoría de estos factores se han tomado de la literatura referida al ámbito local, si bien se han introducido algunos nuevos para reflejar las características propias del nivel regional. Contexto de calidad de gobiernoLa calidad de gobierno se estima a través de tres variables: percepción de la calidad de gobierno, casos detectados de corrupción y existencia de ley específica de transparencia. Para cuantificar la primera de ellas, se emplea el European Quality of Government Index (EQI) de Charron …[et al] (2015) sobre percepción y experiencia de los ciudadanos en su relación con servicios públicos y administraciones regionales.La falta de bases de datos completas sobre casos de corrupción ha llevado a emplear tres fuentes para su cuantificación por carecer de información sobre cuál de ellas podría ser un indicador de mayor calidad:a) El Corruptódromo[1] realizado por la asociación ciudadana #NoLesVotes, que recoge una amplia lista detallada de 331 casos de corrupción sucedidos entre los años 2006 y 2014, identificando localidad y provincia, fecha y partido político responsable (cuando procede). Se han agrupado los casos por C. A. y reformulado la variable como número de casos por millón de habitantesb) El Mapa de la Corrupción[2] publicado por el diario nacional El Mundo en diciembre de 2014, que recopila de forma exhaustiva casos de corrupción a nivel regional y municipal, centrándose en la clase política y los altos cargos vinculados a los partidos (que conforman el 80% de los implicados). Tras asignar los 457 casos recogidos a cada C. A. se ha formulado la variable como casos por millón de habitantes.c) La base de datos recogida por Jerez Darias ...[et al] (2012) con 676 casos de corrupción urbanística durante el período 2000-2010 por ser, como exponen los autores, la principal fuente de corrupción en las administraciones españolas.Se debe destacar que los casos de corrupción recogidos en estas fuentes no se refieren exclusivamente al nivel autonómico, sino que incluyen también a la administración local. No obstante, se entiende que el ambiente percibido de corrupción en una región se ve condicionado por cualquier caso que se presente en el ámbito territorial.Por último, siguiendo el estudio de Cordis y Warren (2014) que obtienen evidencia acerca de como las normas de transparencia y acceso a la información reducen los niveles de corrupción, se ha formulado una variable dicotómica con valor 1 para las CC. AA. con norma propia sobre transparencia, buen gobierno y/o acceso a la información pública y valor 0 para aquellas que no dispusieran de ella en el momento de recogida de la información.Contexto económico El entorno económico de las CC. AA. se cuantifica con base en tres variables: desempleo, producto interior bruto (PIB) y competitividad. El nivel de desempleo se ha obtenido del desglose por C. A. publicado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para diciembre de 2013. Esta variable ha sido empleada por numerosos estudios para el ámbito local bajo el supuesto de que una peor situación económica actúa como incentivo para ocultar información sobre la gestión pública, con resultados no concluyentes acerca de su efecto potencial como determinante de la divulgación (Guillamón López …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Cuadrado-Ballesteros, 2014).El PIB se ha obtenido de los datos desglosados para las CC. AA. del Instituto Nacional de Estadística para el año 2013, formulado como PIB per cápita. Esta variable es empleada como proxy de la riqueza de los ciudadanos, bajo la suposición de que una elevada riqueza se ha de traducir en una señal de buena gestión económica, además de permitir a las AA. PP. regionales disponer de mayores recursos para la implantación de programas novedosos de gobierno abierto. Así, esta variable ya fue incorporada en estudios pioneros del ámbito local (Ingram, 1984; Christiaens, 1999; Laswad …[et al], 2005) y al ámbito municipal español (Gandía y Archidona, 2008; Serrano-Cinca …[et al], 2009), de nuevo sin resultados concluyentes que permitan apoyar la tesis propuesta de manera general.Por último, y en la misma línea de proxy de la riqueza regional, se ha incorporado una variable que pretende recoger la competitividad de la economía regional. Se trata del indicador CEPREDE de competitividad elaborado con base en dieciocho índices por el Centro de Predicción Económica[3] y que ya fue utilizado por Cuadrado-Ballesteros (2014).Contexto políticoLos factores políticos son, sin duda, los más estudiados en la literatura sobre determinantes de divulgación. Por ello, para cuantificar el contexto político se optó por el empleo de seis variables. Tres son de carácter dicotómico: ideología del partido en el gobierno, carácter nacionalista o regionalista del partido gobernante y gobierno con mayoría absoluta; otras tres son de carácter cuantitativo: fortaleza política, participación electoral y continuidad del partido en el gobierno.La ideología del partido gobernante es quizá el factor explicativo más estudiado. Bajo el supuesto de que los gobernantes que deseen aumentar el tamaño del sector público deben estar dispuestos a aumentar la transparencia con el objeto de que los votantes les confíen una mayor cantidad de recursos, se espera que los gobiernos de partido autodefinido como signo progresista o izquierda implanten mayores niveles de transparencia que los partidos autodefinidos liberales, democristianos, conservadores o de derechas. Guillamón …[et al] (2011), Albalate del Sol (2013) y Caamaño-Alegre …[et al] (2013) han confirmado esta relación en el ámbito municipal español. La variable dicotómica se formula como valor 1 cuando el partido en el gobierno se considera de izquierda/progresista y 0 en el resto de los casos[4].Se introdujo una variable referente al ámbito de actuación del partido en el gobierno considerando que este es un rasgo propio del ámbito regional. Los partidos nacionalistas o regionalistas al frente de los gobiernos autonómicos podrían tener interés en demostrar que en su región se hacen mejor las cosas que a nivel nacional, postulando así la conveniencia de una identidad propia y diferenciada, una mayor soberanía y/o independencia respecto al gobierno central. Si bien no se encuentran investigaciones que planteen esta hipótesis, ni siquiera en clave municipal, parece interesante incorporar una variable dicotómica que tome el valor 1 cuando el gobierno tenga carácter nacionalista-regionalista y 0 en el resto de casos[5].Siguiendo a Alt …[et al] (2006), se introduce en el trabajo una variable relativa a la estabilidad del gobierno regional. En su estudio sobre los gobiernos estatales de Estados Unidos, los autores argumentan que los gobiernos divididos van a incrementar los niveles de transparencia más que cuando es un único partido el que gobierna con mayoría, debido a la competencia entre los partidos integrantes de la coalición. Por ello, se ha creado una variable dicotómica que toma el valor 1 si el gobierno goza de mayoría absoluta y 0 en caso contrario, al igual que Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo (2015) y Navarro Heras …[et al] (2016). Dado el número de CC. AA. en estudio, no ha sido conveniente entrar en detalles sobre el tipo de alternativas a la mayoría absoluta, tal y como sí hacen Serrano-Cinca …[et al] (2009) y Albalate del Sol (2013).Alternativamente, se evaluó también la estabilidad y fortaleza política con base en la denominada en la literatura como competencia o fortaleza política, esto es la existencia de una mayor o menor oferta política. De acuerdo a los trabajos seminales de Zimmerman (1977) y Baber (1983) a mayor competencia política, mayor será el incentivo para que el gobernante suministre información en un intento de mostrar las bondades de su gestión. Siguiendo a Cárcaba García y García-García (2008 y 2010) y Guillamón …[et al] (2011), la fortaleza política será medida a través del índice Herfindahl-Hirschmann calculado a partir del porcentaje de votos obtenido por los distintos partidos políticos en las elecciones autonómicas de 2011 y 2012.

Determinantes de la apertura de datos y rendición de cuentas en los gobiernos regionales españoles

Jesús García-García y

Ricardo Curto-Rodríguez

Jesús García-García

Doctor en Sistemas de Información Contable por la Universidad de Oviedo con Premio Extraordinario de Doctorado, Máster en Auditoría por la Universidad Pontificia de Salamanca y Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Oviedo. Es Profesor Contratado Doctor en el Departamento de Contabilidad de la Universidad de Oviedo. Su campo de investigación se centra en la interacción de la tecnología digital con la transparencia y rendición de cuentas, y en el desarrollo de software libre y conocimiento abierto como actividad socialmente responsable. Sobre estos temas es autor de numerosas publicaciones y comunicaciones, habiendo dirigido y participado en proyectos de investigación con financiación pública.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Universidad de Oviedo

Departamento de Contabilidad

Facultad de Economía y Empresa

Avenida del Cristo s/n, 33006 Oviedo, España

E-mail: jesgar@uniovi.es

Ricardo Curto-Rodríguez

Doctor en Economía y Empresa por la Universidad de Oviedo, Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales. Desde 2007 es profesor de Economía en colegio École (mejor centro en las Olimpiadas de Economía años 2009 y 2011). Ha sido profesor asociado en la Universidad de Oviedo en los departamentos de Contabilidad y Economía Aplicada. Es autor de publicaciones y comunicaciones a congresos sobre datos abiertos y administraciones públicas en el ámbito profesional.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Centro Privado de Enseñanza École

Santa Rosa 12, 33690 Lugo de Llanera, Asturias, España

E-mail: rcurto@gmail.com

Determinantes de la apertura de datos y rendición de cuentas en los gobiernos regionales españoles

Con el objetivo de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos se ha desarrollado un gran volumen de literatura en la búsqueda de los factores clave que determinan la mayor divulgación de información pública. Sin embargo, la mayor parte de esta investigación se ha centrado en los municipios y casi ninguna en los niveles regionales. El objetivo de este trabajo es llenar el vacío existente en la literatura en relación con los gobiernos regionales y destacar las diferencias entre los determinantes de la divulgación y la transparencia en los gobiernos locales y regionales. Para posibilitar la comparativa, el ámbito de estudio sobre dichos determinantes serán las Comunidades Autónomas españolas, lo que permite aprovechar la rica literatura centrada en los municipios españoles. Para este objetivo, se construyen un índice de transparencia para portales de datos abiertos y otro para portales de transparencia y webs institucionales como la suma ponderada de 20 ítems de información relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos. Las ponderaciones se basan en la escala de datos abiertos de Tim Berners-Lee, de modo que ambos índices no sólo valoran la divulgación sino también el grado de apertura y reutilización de la información. Con el fin de averiguar qué factores se asocian con los diferentes niveles de transparencia se procede a analizar la literatura y seleccionar las variables más comunes. Adicionalmente, se incluyen nuevas variables hasta totalizar un número de 26, que son divididas en seis categorías relacionadas con calidad de gobierno, desempeño económico, características sociales y demográficas, políticas fiscales y presupuestarias y rasgos específicos identitarios. Los resultados muestran que mayoría absoluta y fortaleza política se asocian con menores niveles de transparencia, mientras que los mayores niveles se relacionan con la existencia de normativa sobre transparencia, competitividad económica y gasto presupuestario en educación y sanidad. Sin embargo, el hallazgo más destacable es la relación positiva con los rasgos identitarios, lo que lleva a concluir que la idiosincrasia de cada tipo de administración es clave para la mejora de la transparencia y rendición de cuentas.

Palabras clave: Datos Abiertos; Responsabilidad; Responsabilidad Pública; Transparencia; Gobierno Regional; Regiones; Autonomía; España

Determinants of Open Data Disclosure and Accountability in Spanish Regional Governments

In order to improve governments’ transparency and accountability a large volume of literature has been developed searching for the key factors that determine greater dissemination of public information. However, most of this research was focused on municipalities but almost none on the regional level. This paper aims to fill the gap in the literature related to the regional governments and to highlight the differences between key factors of dissemination and transparency in local and regional governments. For this comparison, the field of study for those key factors are the Spanish Autonomous Communities, what allows taking advantage on the rich literature focused on Spanish municipalities. To this end, a transparency index for governmental open data portals and another one for both transparency portals and institutional web sites are constructed as a weighted sum of 20 information items related to governments’ transparency and accountability. Weightings are based on the Timdissemination

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Recibido: 29-05-2017. Aceptado: 26-11-2017.

Tim Berners-Lee open data scale; therefore, both indexes value not only the dissemination but also the openness and reutilization levels of the information. In order to figure out what key factors are associated with different levels in transparency, an analysis on the existing literature about the determinants of accountability and selection of the most common variables was conducted. In addition, a number of new variables were included summing up a total of 26 which are divided into six categories related to quality of governance, economic performance, social and demographic characteristics, fiscal and budgetary policies and regional specific identity features. Results show that absolute majority and political strength are associated with lower levels of transparency while the greater levels are related to existing regulation on transparency, economic competitiveness and budget expenditure on education and health. Nevertheless, the most outstanding finding is the positive link to regional specific identity features, which leads to conclude that the idiosyncrasy of each type of government are key to improve transparency and accountability.

Key words: Open Data; Accountability; Public Accountability; Transparency; Regional Government; Regions; Autonomy; Spain

Introducción

La Red se ha convertido en la herramienta elegida por las iniciativas de gobierno abierto para empoderar a la ciudadanía y a los actores sociales. El mecanismo es el suministro de información sobre el desempeño gubernamental que va a aumentar la transparencia administrativa facilitando el derecho de los ciudadanos a conocer los asuntos públicos y fomentando la rendición de cuentas. Además, en un entorno de reto a la legitimidad de las democracias, las administraciones públicas han de juzgar un papel en la mejora de la calidad democrática facilitando para ello, en el marco de sus competencias, la participación y deliberación en torno a las políticas públicas aún cuando los resultados lleven o no al consenso (Villoria, 2016). Como manifiestan Villoria y Ramírez Alujas (2013), la agregación y reutilización de datos abre vías de participación, mejora la rendición de cuentas y reduce el poder de los grupos organizados. Es este el paradigma de gobierno abierto con un omnipotente ciudadano en el papel de auditor de sofá que controlaría, evaluaría y recompensaría o sancionaría a sus políticos y gestores aunque, como Bryer y Zavattaro (2011) manifiestan, la mera divulgación de datos no conseguirá mejores resultados -ni siquiera en el ámbito colaborativo- si los interesados en ella no disponen de algún tipo de guía o contextualización para una interpretación significativa.

Nacido del trabajo pionero de Parks (1957), el concepto de gobierno abierto (open government) ha estado íntimamente ligado a la rendición de cuentas, transcurriendo décadas como significante del acceso público a la información en poder de los gobiernos. Como bien detallan Yu y Robinson (2012), no fue hasta la campaña de las elecciones presidenciales de 2008 de Estados Unidos cuando el término empezó a desbordar su significado original. Si bien se mantuvo la base de transparencia en el concepto, este se fusionó con la tecnología digital mediante la incorporación de elementos propios de los mundos del software libre (open source) y datos abiertos (open data) creando un concepto que expresara el poder de las tecnologías basadas en la Red para fomentar la innovación, eficiencia y flexibilidad en los gobiernos y las administraciones públicas (AA. PP.). De este modo, la transparencia pasó a ser el primer paso para generar un entorno de confianza entre ciudadanos y gobiernos que permitiera posteriormente el desarrollo de procesos de participación y colaboración, que mejoraran tanto la calidad democrática como el planteamiento y ejecución de políticas públicas y la operativa en la prestación de servicios a la ciudadanía. En la actualidad, como muestra el análisis de Clarke y Francoli (2014) el término gobierno abierto es víctima de una cierta polisemia siendo interpretado de distintos modos en función del gobierno que invoca el término. No obstante, los mismos autores encuentran que el significante de transparencia y rendición de cuentas persiste en todas las interpretaciones contemporáneas del término.

Si bien las políticas de apertura en la divulgación informativa afectan a todos los niveles de las AA. PP., en ocasiones se ha considerado que son las administraciones locales las más afectadas por su grado de cercanía al ciudadano, aunque al mismo tiempo suelen ser las más faltas de recursos para innovar. El nivel de administración no ha de ser neutral al análisis de la divulgación debido a la posibilidad de efectuar comparativas de desempeño. Tal y como manifiestan Esteller-Moré y Polo Otero (2012), el suministro de información es esencial para romper las asimetrías informativas a nivel local por ser un contexto donde los ciudadanos podrían fácilmente hacer comparativas con las administraciones vecinas. Debemos añadir a los gobiernos regionales a esta propuesta, más aún cuando pueden tener otorgadas competencias de prestación de servicios a los ciudadanos por el mero hecho de constituir un gobierno regional, sin consideración de su tamaño poblacional como sí ocurre con los gobiernos locales. Siguiendo a Besley y Case (1995), la disponibilidad de información para la ciudadanía sería una condición necesaria para garantizar estas comparativas de desempeño. La ciudadanía no estaría interesada tanto en conocer los datos por sí mismos, sino contextualizados respecto a los de administraciones vecinas para poder así juzgar el desempeño de sus responsables políticos y gestores administrativos.

España se estructura en tres niveles principales de administración pública: estatal, gobiernos regionales (17 comunidades autónomas y dos ciudades autónomas) y gobiernos locales (50 provincias y 8.112 municipios), con una relación entre los diferentes gobiernos basados en las competencias y no en la jerarquía. Las comunidades autónomas (CC. AA.) son muy diferentes entre sí en cuanto a superficie, población, número de provincias que agrupan, renta per cápita o nivel competencial. Son también distintas por identidad histórica, lingüística y cultural, así como por nivel de desarrollo económico. España, a pesar de no ser un Estado federal, es posiblemente el Estado más descentralizado de Europa occidental (Rodríguez-Pose y Gill, 2003) superando en la transferencia de competencias y recursos a otros países de reconocida tradición federal como Alemania. Las CC. AA. cuentan con amplia autonomía política y asumen la competencia de prestación de la mayor parte de los servicios de carácter social dirigidos a los ciudadanos (sanidad, educación y servicios sociales). Por ello, se pueden considerar administraciones de extensa relación con los ciudadanos y notable legitimidad social en lo tocante a sus funciones, al mismo tiempo que se ven sometidas a una gran inercia, debido a la rigidez del gasto en sanidad y educación (Llera y Méndez, 2013). En la actualidad, y de acuerdo a los informes de liquidación presupuestaria publicados por el Ministerio de Hacienda y Función Pública para 2014, las CC. AA. gestionan en torno al 35% del gasto público total consolidado en España.

Dada la relevancia de la administración regional autonómica española, el objetivo del presente trabajo es explicar cuáles son los principales factores determinantes de la difusión de información pública en la Red para el ejercicio de la rendición de cuentas gubernamental. Junto a la web institucional, los portales de transparencia y los portales de datos abiertos o de open data son los canales más empleados para divulgar información de las AA. PP. A diferencia de la web institucional (WI) que recoge multitud de contenidos, los portales de transparencia (PT) tienen la misión de divulgar de forma sencilla y clara informaciones concretas que resulten relevantes para la rendición de cuentas a la ciudadanía. Su función principal sería permitir el acceso a las informaciones de manera individual, primando la facilidad de visualización con el uso de formatos PDF u hoja de cálculo. Un paso más allá se encuentran los portales de datos abiertos (PDA), cuya finalidad es divulgar conjuntos de datos en formatos reutilizables para que puedan ser libremente procesados por los usuarios y empleados como materia prima en los procesos de participación y colaboración propios de los modelos de gobierno abierto. Predomina en los PDA no la facilidad de visualización de las informaciones sino la reducción de obstáculos para la agregación y tratamiento mecanizado, de modo que los usuarios puedan hacer el mejor uso posible de los datos acorde a sus deseos y necesidades pues, como señala Ballester Espinosa (2015), ¿de qué sirve la información sino puede usarse de forma sencilla? Los condicionantes impuestos por el divulgador son limitados con base en una serie de principios emanados de organizaciones públicas y privadas, comúnmente aceptados por los diseñadores de estos sistemas de información y que pueden verse descritos y recopilados por García-García (2014).

Como señalan Rodríguez Bolívar …[et al] (2013), ha sido la búsqueda de una mayor transparencia en las organizaciones gubernamentales lo que ha inspirado estudios para identificar los factores clave que facilitan una mayor divulgación de la información financiera pública. Con este trabajo se pretende aumentar el acervo académico sobre esta cuestión para centrarse en el olvidado ámbito regional en el marco temporal de la primera fase de implantación de PDA y PT. Esta rama de la literatura se ha focalizado principalmente en el ámbito local, posiblemente debido al deseo de disponer de una población lo suficientemente elevada y homogénea para la aplicación de técnicas econométricas, olvidándose del ámbito regional excepto por unos pocos estudios destacables referidos a los estados de Estados Unidos (Alt …[et al], 2006; Alt y Lowry, 2010; Hudspeth …[et al], 2015), provincias de China (Ma y Wu, 2011; Deng …[et al], 2013) y estados de Australia (Stewart …[et al], 2012); en ningún caso se encuentran en la literatura estudios de impacto referidos a gobiernos regionales españoles o iberoamericanos, motivo por el cual se considera que este estudio puede iniciar la cobertura de un vacío destacable en la literatura.

Con base en los hallazgos de la literatura académica en el ámbito local, se busca conocer cuál es el efecto de seis grupos de factores en el grado de divulgación de las administraciones regionales españolas: calidad de gobierno, variables económicas, variables políticas, variables sociales y demográficas, variables fiscales o presupuestarias, y rasgos identitarios. Se destaca especialmente la introducción de los factores identitarios como potenciales determinantes de la transparencia, por ser rasgos propios del ámbito regional difíciles de observar claramente en el ámbito local.

Metodología

a) Indicadores de transparencia

Es frecuente en los estudios del ámbito local español emplear como indicadores de transparencia los elaborados por Transparencia Internacional España. No obstante, se prefiere emplear un índice propio dado que, como muestran Alonso Magdaleno y García-García (2014), el impacto mediático de los índices de Transparencia Internacional España los hace víctimas de los efectos denominados aprendizaje positivo y aprendizaje perverso, debiendo ponerse en duda su capacidad para medir fielmente la transparencia de las AA. PP.

Por ello, como indicador de transparencia se ha empleado la base de datos de divulgación elaborada por Curto Rodríguez (2015 y 2016) para el período temporal 2013-2014 en que comenzó la implantación de los PDA y PT en las CC. AA. españolas. Se consideran tres grupos de información diferenciada que conforman un total de 20 ítems que han de localizarse en PDA, PT o WI y son ponderados conforme a la escala de Berners-Lee (2010) para la reutilización de datos abiertos. La Tabla 1 muestra los ítems de información evaluados.

Tabla 1

Ítems de información que conforman la variable dependiente

Rendición de cuentas económico-financiera 1. Presupuestos de gastos e ingresos en cualquier clasificación (orgánica, funcional o económica) 2. Presupuestos de gastos e ingresos por partidas presupuestarias 3. Memoria con descripción de los programas presupuestarios 4. Información mensual de ejecución presupuestaria 5. Liquidación anual de los presupuestos 6. Información sobre modificaciones presupuestarias 7. Presupuestos de entes, sociedades y fundaciones públicas 8. Cuentas anuales de empresas públicas 9. Cuenta General de la Comunidad Autónoma 10. Cumplimiento de objetivo de estabilidad presupuestaria 11. Nivel y desglose de endeudamiento 12. Informe de fiscalización Rendición de cuentas de los gobernantes 13. Organigrama y contacto 14. Retribuciones a miembros de gobierno y altos cargos 15. Declaraciones de bienes de los miembros de gobierno 16. Declaraciones de actividades de los miembros de gobierno 17. Lista y retribuciones de cargos de confianza Rendición de cuentas en las ayudas y contrataciones 18. Información sobre ayudas y subvenciones 19. Becas, premios o concursos 20. Contratos adjudicados Importar tabla

Fuente: elaboración propia.

La construcción de los índices de Transparencia de Datos Abiertos (TDA) y Transparencia Global (TG) prioriza la existencia de la información en el PDA sobre PT y WI dado que, como previamente se ha expuesto, se considera la orientación reutilizadora como una bondad en la rendición de cuentas. Por ello, en los PT se ha recogido únicamente la información albergada que difería de la existente en el PDA (si la información del portal de transparencia es idéntica a la puesta a disposición en un conjunto de datos, no ha sido tenida en consideración). Esto quiere decir que solo si la información existente en el PT mejora a la del PDA (en calidad reutilizadora, o incorporando series temporales más amplias), ha sido valorada. Del mismo modo, se ha priorizado la información del PT sobre la contenida en la WI, salvo que ésta suponga una mejora.

La base proporciona dos indicadores de transparencia. El primero de ellos, Transparencia de Datos Abiertos (TDA), se limitará a tener en cuenta únicamente la información existente en el PDA oficial de la comunidad autónoma mientras que el segundo, Transparencia Global (TG), valorará el conjunto de la información existente tanto en los PDA como en los PT y WI perteneciente al dominio oficial de la comunidad autónoma. Para el cálculo de los índices se ha otorgado un valor de 1 punto o 0 puntos según el ítem de información se encuentre o no presente. Además, para considerar la capacidad de reutilización de la información se ha adaptado la escala Berners-Lee a tan sólo cuatro niveles, por orden creciente de capacidad y asumiendo cada nivel las características del nivel previo: nivel 1, si se hacen los datos accesibles en la Web (en cualquier formato) bajo una licencia libre que permita su reutilización; nivel 2, si además los datos se publican en formatos estructurados que permiten su tratamiento mecanizado; nivel 3, si además los datos se publican en formatos que cumplen con un estándar libre; nivel 4-5, si además los datos incorporan metadatos e información semántica que les permita tener entidad propia y ser interoperables con otros conjuntos de datos. Se ha otorgado un punto adicional a cada conjunto de datos por cada nivel en la escala Berners-Lee, considerándose únicamente el mayor nivel disponible en el caso de que la información coexista en varios formatos. La Tabla 2 ofrece el desglose en el cálculo de ambos índices.

Tabla 2

Puntuaciones en los índices de transparencia TDA y TG

CC. AA. TDA Info TBL* PT Info TBL* WI Info TBL TG Euskadi 48 12 36 6 9 15 0 0 0 63 Navarra 24 6 18 12 12 24 0 0 0 48 Castilla y León 15 3 12 14 15 29 0 0 0 44 Andalucía 16 5 11 0 0 0 13 13 26 42 Extremadura 20 5 15 1 1 2 9 9 18 40 Aragón 16 4 12 3 4 7 5 5 10 33 Cataluña 6 2 4 9 9 18 1 1 2 26 Galicia 0 0 0 0 0 0 8 14 22 22 Baleares 10 2 8 0 0 0 6 6 12 22 Cantabria 0 0 0 7 7 14 3 3 6 20 Asturias 0 0 0 7 7 14 2 2 4 18 Castilla - La Mancha 0 0 0 7 7 14 2 2 4 18 La Rioja 0 0 0 7 8 15 0 0 0 15 Canarias 0 0 0 0 0 0 6 6 12 12 Murcia 0 0 0 0 0 0 5 5 10 10 Madrid 0 0 0 0 0 0 4 4 8 8 Valencia 0 0 0 0 0 0 4 4 8 8 Importar tabla

Fuente: elaboración propia. * Escala de Tim Berners-Lee.

b) Factores determinantes

Se toman en consideración 26 factores determinantes que han sido agrupados en seis contextos. La mayoría de estos factores se han tomado de la literatura referida al ámbito local, si bien se han introducido algunos nuevos para reflejar las características propias del nivel regional.

Contexto de calidad de gobierno

La calidad de gobierno se estima a través de tres variables: percepción de la calidad de gobierno, casos detectados de corrupción y existencia de ley específica de transparencia. Para cuantificar la primera de ellas, se emplea el European Quality of Government Index (EQI) de Charron …[et al] (2015) sobre percepción y experiencia de los ciudadanos en su relación con servicios públicos y administraciones regionales.

La falta de bases de datos completas sobre casos de corrupción ha llevado a emplear tres fuentes para su cuantificación por carecer de información sobre cuál de ellas podría ser un indicador de mayor calidad:

a) El Corruptódromo[1] realizado por la asociación ciudadana #NoLesVotes, que recoge una amplia lista detallada de 331 casos de corrupción sucedidos entre los años 2006 y 2014, identificando localidad y provincia, fecha y partido político responsable (cuando procede). Se han agrupado los casos por C. A. y reformulado la variable como número de casos por millón de habitantes.

b) El Mapa de la Corrupción[2] publicado por el diario nacional El Mundo en diciembre de 2014, que recopila de forma exhaustiva casos de corrupción a nivel regional y municipal, centrándose en la clase política y los altos cargos vinculados a los partidos (que conforman el 80% de los implicados). Tras asignar los 457 casos recogidos a cada C. A. se ha formulado la variable como casos por millón de habitantes.

c) La base de datos recogida por Jerez Darias ...[et al] (2012) con 676 casos de corrupción urbanística durante el período 2000-2010 por ser, como exponen los autores, la principal fuente de corrupción en las administraciones españolas.

Se debe destacar que los casos de corrupción recogidos en estas fuentes no se refieren exclusivamente al nivel autonómico, sino que incluyen también a la administración local. No obstante, se entiende que el ambiente percibido de corrupción en una región se ve condicionado por cualquier caso que se presente en el ámbito territorial.

Por último, siguiendo el estudio de Cordis y Warren (2014) que obtienen evidencia acerca de como las normas de transparencia y acceso a la información reducen los niveles de corrupción, se ha formulado una variable dicotómica con valor 1 para las CC. AA. con norma propia sobre transparencia, buen gobierno y/o acceso a la información pública y valor 0 para aquellas que no dispusieran de ella en el momento de recogida de la información.

Contexto económico

El entorno económico de las CC. AA. se cuantifica con base en tres variables: desempleo, producto interior bruto (PIB) y competitividad.

El nivel de desempleo se ha obtenido del desglose por C. A. publicado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para diciembre de 2013. Esta variable ha sido empleada por numerosos estudios para el ámbito local bajo el supuesto de que una peor situación económica actúa como incentivo para ocultar información sobre la gestión pública, con resultados no concluyentes acerca de su efecto potencial como determinante de la divulgación (Guillamón López …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Cuadrado-Ballesteros, 2014).

El PIB se ha obtenido de los datos desglosados para las CC. AA. del Instituto Nacional de Estadística para el año 2013, formulado como PIB per cápita. Esta variable es empleada como proxy de la riqueza de los ciudadanos, bajo la suposición de que una elevada riqueza se ha de traducir en una señal de buena gestión económica, además de permitir a las AA. PP. regionales disponer de mayores recursos para la implantación de programas novedosos de gobierno abierto. Así, esta variable ya fue incorporada en estudios pioneros del ámbito local (Ingram, 1984; Christiaens, 1999; Laswad …[et al], 2005) y al ámbito municipal español (Gandía y Archidona, 2008; Serrano-Cinca …[et al], 2009), de nuevo sin resultados concluyentes que permitan apoyar la tesis propuesta de manera general.

Por último, y en la misma línea de proxy de la riqueza regional, se ha incorporado una variable que pretende recoger la competitividad de la economía regional. Se trata del indicador CEPREDE de competitividad elaborado con base en dieciocho índices por el Centro de Predicción Económica[3] y que ya fue utilizado por Cuadrado-Ballesteros (2014).

Contexto político

Los factores políticos son, sin duda, los más estudiados en la literatura sobre determinantes de divulgación. Por ello, para cuantificar el contexto político se optó por el empleo de seis variables. Tres son de carácter dicotómico: ideología del partido en el gobierno, carácter nacionalista o regionalista del partido gobernante y gobierno con mayoría absoluta; otras tres son de carácter cuantitativo: fortaleza política, participación electoral y continuidad del partido en el gobierno.

La ideología del partido gobernante es quizá el factor explicativo más estudiado. Bajo el supuesto de que los gobernantes que deseen aumentar el tamaño del sector público deben estar dispuestos a aumentar la transparencia con el objeto de que los votantes les confíen una mayor cantidad de recursos, se espera que los gobiernos de partido autodefinido como signo progresista o izquierda implanten mayores niveles de transparencia que los partidos autodefinidos liberales, democristianos, conservadores o de derechas. Guillamón …[et al] (2011), Albalate del Sol (2013) y Caamaño-Alegre …[et al] (2013) han confirmado esta relación en el ámbito municipal español. La variable dicotómica se formula como valor 1 cuando el partido en el gobierno se considera de izquierda/progresista y 0 en el resto de los casos[4].

Se introdujo una variable referente al ámbito de actuación del partido en el gobierno considerando que este es un rasgo propio del ámbito regional. Los partidos nacionalistas o regionalistas al frente de los gobiernos autonómicos podrían tener interés en demostrar que en su región se hacen mejor las cosas que a nivel nacional, postulando así la conveniencia de una identidad propia y diferenciada, una mayor soberanía y/o independencia respecto al gobierno central. Si bien no se encuentran investigaciones que planteen esta hipótesis, ni siquiera en clave municipal, parece interesante incorporar una variable dicotómica que tome el valor 1 cuando el gobierno tenga carácter nacionalista-regionalista y 0 en el resto de casos[5].

Siguiendo a Alt …[et al] (2006), se introduce en el trabajo una variable relativa a la estabilidad del gobierno regional. En su estudio sobre los gobiernos estatales de Estados Unidos, los autores argumentan que los gobiernos divididos van a incrementar los niveles de transparencia más que cuando es un único partido el que gobierna con mayoría, debido a la competencia entre los partidos integrantes de la coalición. Por ello, se ha creado una variable dicotómica que toma el valor 1 si el gobierno goza de mayoría absoluta y 0 en caso contrario, al igual que Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo (2015) y Navarro Heras …[et al] (2016). Dado el número de CC. AA. en estudio, no ha sido conveniente entrar en detalles sobre el tipo de alternativas a la mayoría absoluta, tal y como sí hacen Serrano-Cinca …[et al] (2009) y Albalate del Sol (2013).

Alternativamente, se evaluó también la estabilidad y fortaleza política con base en la denominada en la literatura como competencia o fortaleza política, esto es la existencia de una mayor o menor oferta política. De acuerdo a los trabajos seminales de Zimmerman (1977) y Baber (1983) a mayor competencia política, mayor será el incentivo para que el gobernante suministre información en un intento de mostrar las bondades de su gestión. Siguiendo a Cárcaba García y García-García (2008 y 2010) y Guillamón …[et al] (2011), la fortaleza política será medida a través del índice Herfindahl-Hirschmann calculado a partir del porcentaje de votos obtenido por los distintos partidos políticos en las elecciones autonómicas de 2011 y 2012.

La participación en las elecciones autonómicas se plantea como proxy de preocupación e interés de los ciudadanos en la política y, por tanto indicador de demanda de transparencia tal y como hace Albalate del Sol (2013). Alternativamente, también puede interpretarse de manera inversa una elevada tasa de abstención como un menor interés de la ciudadanía en la res pública (Esteller-Moré y Polo Otero, 2012). A nivel local, son numerosos los estudios que la incluyen como factor explicativo sin que pueda afirmarse que existe una evidencia clara sobre sus efectos (Serrano-Cinca …[et al], 2009; Esteller-Moré y Polo Otero, 2012; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Vila i Vila, 2013; Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo, 2015; Navarro Heras …[et al], 2016).

Por último, se incluye en el contexto político una variable representativa del tiempo ininterrumpido de un partido político en el gobierno regional, pues s e entiende que las actividades relacionadas con el gobierno abierto tienden a requerir el apoyo y el destino de recursos a medio y largo plazo. En consecuencia, podría esperarse una relación positiva entre esta variable y el grado de transparencia. Esta variable no se encuentra en la literatura.

Contexto social y demográfico

El estudio de los determinantes sociales y demográficos evalúa la variable más utilizada en la literatura que investiga tanto los factores del desarrollo de la e-administración como la transparencia gubernamental, esto es, la población. Además, para perfilar de una manera más completa el contexto social y demográfico, se emplearán también como variables la densidad de población y dos indicadores generalmente asociados con una mayor participación e interés en los asuntos políticos por parte de la ciudadanía como son el nivel educativo y el porcentaje de población mayor de 65 años.

No hay lugar a duda de que el mayor tamaño de una entidad administrativa planteará mayores problemas de asimetrías informativas que aumentaran la probabilidad de corrupción y, por ello, mayor será la ventaja obtenida de la transparencia (Jiménez, 2013). Además, la divulgación y transparencia se han considerado tradicionalmente una innovación más fácil de introducir y ejecutar en administraciones de gran tamaño (West, 2000; Torres …[et al], 2005). Por ello, una amplia mayoría de estudios en la literatura suponen una relación directa entre tamaño y divulgación aproximando el tamaño de la entidad administrativa en función del logaritmo del número de habitantes de su ámbito geográfico. Como excepción, Esteller-Moré y Polo Otero (2012) plantearon y confirmaron una relación inversa justificada en el mejor conocimiento por parte de los representantes políticos de las demandas de los ciudadanos (originada por una mayor proximidad y/o en una mejor adaptación de los políticos a las preferencias de los votantes). No obstante, a nivel regional cualquier tamaño poblacional supera con creces los límites con los que trabajaron estos autores.

La variable población, por ser una vaga definición del tamaño de una administración, puede ser víctima de problemas de endogeneidad que la lleven a obtener excesivos resultados positivos, por lo que siempre debería emplearse con mucha cautela. A pesar de todo, y por mantener la consistencia con la literatura, se ha incluido en el estudio. No obstante, dado que en el ámbito regional la superficie geográfica resulta mucho más relevante que en el ámbito local, se introdujo la variable de densidad de población como una variable de tamaño corregida por el espacio geográfico. Una menor densidad de población va a constituir un estímulo para que los poderes públicos desarrollen un mayor grado de suministro de información, sobre todo a nivel digital, puesto que los desplazamientos ciudadanos a los órganos gubernamentales serán más costosos. Es de esperar por tanto una relación negativa entre la densidad de población y la transparencia.

Siguiendo a Gandía y Archidona (2008), Serrano-Cinca …[et al] (2009) y Ma y Wu (2011), los ciudadanos de alto nivel educativo tienen mejores conocimientos y están más preocupados por los problemas políticos, por lo que van a presionar y exigir más información por parte de sus gobiernos. Por ello, se introdujo el porcentaje de titulados universitarios respecto al total de población calculado para las CC. AA. por CEPREDE.

Bajo un supuesto similar, la población más adulta es más comprometida y políticamente activa y por tanto más demandante de información, se incorporó una variable representativa del porcentaje de población mayor de 65 años tal y como hacen Ma y Wu (2011), Esteller-Moré y Polo-Otero (2012), y Albalate del Sol (2013).

Contexto fiscal y presupuestario

El efecto de las variables presupuestarias ha sido objeto de estudio en múltiples investigaciones relacionadas con la rendición de cuentas, si bien la relación entre ambas magnitudes plantea interrogantes. Caamaño-Alegre …[et al] (2013) identifican como ambiguo su efecto, pues si bien un presupuesto más grande puede financiar el personal administrativo necesario para cumplir los requisitos de transparencia, también puede aumentar las oportunidades de búsqueda del interés particular y de corrupción. Como indican Alt y Lowry (2010), el aumento de la transparencia amortigua en la ciudadanía el efecto negativo del aumento de los impuestos necesarios para sostener grandes presupuestos. Cuando los ingresos municipales son mayores, los ciudadanos esperan recibir mejores servicios y una mayor cantidad de información que confirme que los impuestos pagados se están empleando eficientemente (Rodríguez Bolívar …[et al], 2013).

Se incorporaron al estudio distintas partidas del presupuesto de gastos para evaluar así no sólo una cantidad absoluta sino el peso cualitativo de distintas políticas: educación, sanidad, inversión y gasto financiero. Las dos primeras, educación y sanidad, son, además de partidas integrantes del estado de bienestar, competencias específicas de las CC. AA. españolas que muestran una utilización muy palpable y cercana al ciudadano de los recursos autonómicos, por lo que se espera que una elevada dotación de dichas partidas presupuestarias haga que los gobernantes sean más proclives a divulgar información. Igualmente es de esperar una valoración positiva del gasto realizado en inversión, puesto que también es una magnitud que tradicionalmente tiende a elevar el nivel de vida de los ciudadanos. Por el contrario, el gasto en el pago de intereses de la deuda es considerado habitualmente una mala tarjeta de presentación que tiene por tanto unas connotaciones más negativas sobre el empleo de los recursos presupuestarios, siendo también un proxy del volumen de deuda viva existente. La medida de estas variables se formula en valores de gasto per cápita con datos obtenidos del resumen de los presupuestos autonómicos publicado para 2013 por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

A estas variables de volumen presupuestario, se les añade una medida del cumplimiento de objetivo de estabilidad presupuestaria como variable dicotómica que toma valores 0 para aquellas CC. AA. que incumplieron el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para el ejercicio 2013 y 1 para el resto. Esta variable ha sido incorporada debido al alto impacto mediático de su resultado bajo la suposición de que los gobiernos con cumplimiento de objetivos tendrán interés en propagar sus resultados de gestión, mientras que los incumplidores tendrán un incentivo para no divulgar excesiva información de su gestión.

Contexto identitario

España es un país de contrastes cuyas regiones presentan diferencias considerables entre sí. Se considera que aquellas CC. AA. que presentan rasgos singulares asumirán la innovación de las políticas de gobierno abierto y transparencia como muestra de una mejor gestión frente al resto de regiones y, por tanto, publiquen más información. Por ello, se introducen tres variables de carácter dicotómico que caracterizan rasgos identitarios de las regiones de España: régimen de financiación foral o común, vía de acceso a la autonomía y existencia de lengua propia con carácter cooficial con el castellano. Dada la prevalencia de las administraciones locales en la literatura, la contrastación de la relación entre contexto identitario y políticas de divulgación, transparencia y gobierno abierto no se ha realizado con anterioridad.

En el régimen de financiación foral, la recaudación de la mayor parte de los impuestos estatales queda en poder de los territorios, que, por su parte, contribuyen a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas a través de una cantidad denominada cupo o aportación[6]. La variable dicotómica tomará el valor 1 en el caso de régimen foral y 0 en el caso de régimen común.

En la vía de acceso a la autonomía, han existido dos modalidades: rápida o general. Se asume que aquellas CC. AA. que accedieron a su estatuto de autonomía por vía rápida mostraron un mayor interés en la asunción de competencias propias. Por tanto, se considera que poseen un rasgo diferenciador que de nuevo las convierta en más innovadoras. La variable dicotómica tomará el valor 1 en el caso en que la C. A. empleara la vía rápida y 0 en el caso de que utilizara la vía general.

La existencia de una lengua propia con estatus de cooficialidad con el castellano es una de las señas de identidad más diferenciadoras entre las regiones españolas. No parece descabellado suponer que las CC. AA. con lengua propia traten de resultar innovadoras en el campo de la rendición de cuentas a la ciudadanía en un afán de mostrar diferenciación respecto al resto de CC. AA. La variable dicotómica tomará el valor 1 para las CC. AA. con lengua propia y 0 para el resto.

Variables determinantes de la transparencia

c) Pruebas estadísticas

En pos de una mayor simplicidad y, al igual que Serrano-Cinca …[et al] (2009), se estudiarán de modo diferenciado las variables dicotómicas de las variables cuantitativas. Se han aplicado distintas técnicas para intentar llegar a conclusiones más robustas que no estén excesivamente influenciadas por la elección de los estadísticos empleados.

A las variables de tipo dicotómico se aplican dos análisis diferenciados: uno con los valores de las variables independientes tal como han sido recogidos y otro segmentando los valores en dos grupos (mayor y menor valor de los índices). En el caso del índice TDA, uno de los grupos estará formado por las nueve CC. AA. con cero puntos, bien por no disponer de PDA o por no encontrarse ninguno de los conjuntos de datos requeridos; y el otro por aquellas CC. AA. con más de cero puntos. Dado que en la población en estudio se encuentra un reducido número de observaciones, esta segunda técnica pretende suavizar la influencia de la existencia de valores extremos. Se realizarán las siguientes pruebas para las variables dicotómicas:

• Relación de las variables independientes de tipo dicotómico con los índices TDA y TG -sin transformación- mediante el uso del estadístico U de Mann-Whitney. Puesto que no se cumple la hipótesis de normalidad para las combinaciones de los índices TDA y TG con las variables independientes y dado el tamaño de la muestra se ha optado por utilizar el método no paramétrico[7] de Mann-Whitney, una de las más potentes dentro del contexto no paramétrico para dos muestras independientes y considerada una buena alternativa para la prueba paramétrica t de Student. No obstante, para las variables Mayoría Absoluta y Acceso a la Autonomía y su relación con el índice TG sí se ha empleado la prueba paramétrica t de Student para dos muestras independientes por cumplirse los requisitos formales exigidos.

Para las variables cuantitativas, se plantean regresiones lineales univariables y multivariables con el objetivo de estimar asociaciones significativas con los índices TDA y TG.

• Regresión lineal simple entre las variables independientes cuantitativas y los índices de transparencia. Estos modelos estimarán las relaciones de cada variable con los índices TDA y TG de manera aislada, sin tener en cuenta las interrelaciones entre las distintas variables consideradas en el estudio.

• Regresión lineal múltiple entre las variables independientes cuantitativas y los índices de transparencia. Estos modelos sí tienen en cuenta las interrelaciones entre variables. Intentar construir un modelo con muchas variables cuando se dispone de pocas observaciones puede ser un problema que ocasione estimaciones inestables y poco precisas. En consecuencia, se incorporarán al modelo únicamente las variables independientes que presenten una fuerte asociación individual con los índices TDA y/o TG. A este subconjunto de variables se aplicará la técnica de regresión por pasos hacia adelante, considerado más idóneo dado el reducido número de observaciones. Se recuerda que la inclusión de muchos parámetros puede ser una fuente de errores, por tanto, el objetivo es simplificar la estructura del modelo sin perder mucha información.

Resultados

Las Tablas 4 y 5 muestran los resultados de aplicar las pruebas expuestas en la metodología a las distintas variables en estudio, para los índices TDA y TG, respectivamente.

Contexto de calidad de gobierno

Ninguna de las variables del contexto de calidad de gobierno alcanza una relación significativa con la transparencia, a excepción de la existencia de una ley regional de transparencia en vigor que está significativa y positivamente relacionada con una mayor rendición de cuentas con el indicador TG, mostrando que posiblemente muchos de los contenidos exigidos por las normativas regionales se divulgan en PT o WI pero no en PDA. La falta de literatura sobre este contexto impide comparar los resultados.

Contexto económico

La asociación entre transparencia y variables representativas del contexto económico resulta bastante débil. Respecto al desempleo, si bien Guillamón López …[et al] (2011), Caamaño-Alegre …[et al] (2013), Cuadrado-Ballesteros (2014) y Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo (2015) obtuvieron una significación negativa, estos resultados están en línea con los de Albalate del Sol (2013) y Navarro Heras …[et al] (2016) que no encuentran significatividad. Igualmente, no se encuentra una relación significativa entre transparencia y PIB, lo que se aparta de las conclusiones obtenidas por Laswad …[et al] (2005), Gandía y Archidona (2008) y Serrano-Cinca …[et al] (2009) que sí obtienen una relación positiva entre la riqueza municipal y la publicación de información.

Por el contrario, la variable de competitividad sí ofrece una asociación significativa de carácter positivo para el índice TDA, resultado análogo al obtenido por Cuadrado-Ballesteros (2014) entre nivel de desarrollo y divulgación. Este resultado, obtenido sobre los PDA y no PT o WI, podría interpretarse como una confirmación de la relación entre políticas innovadoras de gobierno abierto y riqueza regional.

Contexto político

Dentro de este contexto destacan las asociaciones negativas obtenidas tanto para TDA como TG con la mayoría absoluta y fortaleza política. Se destaca el resultado de esta última por ser una de las dos variables significativas en el modelo de regresión múltiple, además de ser una de las más estudiadas en la literatura académica. Una asociación negativa entre divulgación y fortaleza política había sido obtenida con anterioridad en numerosos estudios (Alt …[et al], 2006; Gandía y Archidona, 2008; Cárcaba García y García-García, 2008; Serrano-Cinca …[et al], 2009; Cárcaba García y García-García, 2010; Guillamón López …[et al], 2011; Caamaño-Alegre …[et al], 2013), incluso confirmada en el metaanálisis de Rodríguez Bolívar …[et al] (2013), si bien algunos autores como Gallego-Álvarez …[et al] (2010), Guillamón …[et al] (2011) o Cuadrado-Ballesteros (2014) no obtuvieron evidencia significativa. Por otro lado, la asociación negativa de transparencia y gobiernos con mayoría absoluta es similar a la obtenida por Albalate del Sol (2013) y Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo (2015) a nivel local, si bien Serrano-Cinca …[et al] (2009) no habían obtenido evidencia significativa. Ambos resultados parecen apuntar la idea de que los gobiernos que carecen de rivales que puedan ejercer una fuerte oposición publican menos información, resultados válidos tanto para el índice TDA como para TG.

El resto de variables incluidas en el contexto político no obtiene ninguna asociación significativa. Ni la tasa de participación electoral, ni los meses en el cargo, ni un partido gobernante de carácter nacionalista o regionalista o con ideología de izquierda/progresista parecen influir sobre el nivel de TDA o TG. Resulta destacable que en el nivel local la mayoría de trabajos que estudia la participación electoral arroja una relación positiva y significativa entre las variables participación y transparencia municipal (Serrano-Cinca …[et al], 2009; Esteller-Moré y Polo Otero, 2012; Albalate del Sol, 2013; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Vila i Vila, 2013). Sin embargo, a nivel regional la participación electoral está lejos de ser significativa. Respecto a la ideología, si bien son varios los estudios que encuentran relación positiva con la ideología de izquierda/progresista (Guillamón …[et al], 2011; Guillamón López …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Caamaño-Alegre …[et al], 2013; Cuadrado-Ballesteros, 2014), estos resultados indican que la ideología no afecta a la transparencia en el nivel regional. No obstante, debemos ser cautos, pues en el marco temporal del estudio tan sólo dos de los diecisiete gobiernos autonómicos tenían signo de izquierda/progresista.

Contexto social y demográfico

Ninguna de las variables que definen el contexto social y demográfico ha resultado significativa. En el caso del tamaño poblacional nuestro resultado no es coincidente con gran parte de la literatura que muestra relaciones positivas entre población y divulgación o desarrollo de políticas de e-gobierno (Cárcaba García y García-García, 2008; Serrano-Cinca …[et al], 2009; Gallego-Álvarez …[et al], 2010; Guillamón …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Rodríguez Bolívar …[et al], 2013; Vila i Vila, 2013; Frías-Aceituno …[et al], 2014; y Navarro Heras …[et al], 2016). Se destaca que estos resultados son similares al estudio de Caamaño-Alegre …[et al] (2013) que trabajan con tan sólo 33 individuos y no encuentra asociación entre población y niveles de divulgación.

Tampoco densidad de población, nivel educativo o población mayor de 65 años resultan significativas por lo que se concluye que no se encuentra ninguna evidencia acerca de que características de la ciudadanía condicionen las políticas de transparencia.

Contexto fiscal y presupuestario

En este contexto se destaca la asociación positiva que se produce entre las variables de gasto en educación y gasto en sanidad y los índices TDA y TG. Asimismo, junto con la variable participación del contexto político, el gasto en educación resulta significativo en los modelos multivariables sobre TDA y TG. Esto supone un resultado de gran interés dado que educación y sanidad son las principales competencias de las CC. AA. españolas.

En el caso del nivel de inversión, sólo resulta significativo respecto al índice TG. Esta variable había resultado significativa a nivel local en los estudios de Cárcaba García y García García (2008 y 2010), Vila-i-Vila (2013) y Navarro Heras …[et al] (2016). Por ello, se debe plantear la pregunta de si realmente la asociación se debe enunciar como referida a conceptos de gasto presupuestario o más bien a gastos relevantes en función de las competencias de las AA. PP. en estudio (sin olvidar que en el caso español las administraciones locales no tienen competencias sobre educación y sanidad).

El gasto financiero, que evidentemente también guarda una clara relación con el nivel de endeudamiento, no resulta significativo en este estudio. Si bien no suele resultar significativo en la literatura, cuando se evalúa la deuda viva algunos estudios sí encuentran asociaciones positivas en el nivel local (Caamaño-Alegre …[et al], 2013; García-García, …[et al], 2016) y en el caso de Alt …[et al] (2006) también a nivel regional.

Por último, el cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria no ha resultado estadísticamente significativo. Aunque no estudiadas en la literatura este tipo de variables, más allá de meras cantidades asignadas en presupuesto o déficit/superávit, resultan de alto impacto mediático por su carácter dicotómico que les otorga una fácil comprensión (el gobierno cumple o no cumple). Por ello, siendo en ocasiones la transparencia y rendición de cuentas una actividad que podríamos denominar de relaciones públicas resulta decepcionante su falta de asociación con ambos índices.

Contexto identitario

Debido a que la literatura sobre factores determinantes se ha centrado en los gobiernos locales, los rasgos identitarios no han sido prácticamente estudiados. Las tres variables dicotómicas formuladas han resultado estadísticamente significativas con signo positivo en ambos índices, con excepción de la lengua propia para el índice TDA. Ello permite afirmar que aquellas comunidades con régimen tributario foral, acceso rápido a la autonomía y lengua propia son también las más transparentes, probablemente debido a su afán de diferenciación y autoafirmación identitaria que las impulsaría a ser más innovadoras. Sin duda, son los resultados más destacados del estudio que se espera den lugar a que otros autores puedan incorporar estas variables como explicativas cuando resulten relevantes para el ámbito geográfico en estudio.

Modelo de regresión múltiple

Al modelo de regresión múltiple se han incorporado únicamente las variables cuantitativas Competitividad, Fortaleza Política, Gasto en Educación, Gasto en Sanidad e Inversión por ser las que presentan una fuerte asociación con los índices TDA y/o TG. La Tabla 6 muestra el grado de asociación entre las variables mediante el estadístico de correlación de Pearson y su significación bilateral.

Las Tablas 4 y 5 muestran en la columna RL múltiple las estimaciones de los coeficientes de las variables independientes para el modelo y su significación individual, junto con el coeficiente de determinación ajustado y el estadístico F que ofrece la significación conjunta del modelo. A modo de comprobación de la idoneidad del proceso seleccionado se realizaron múltiples regresiones multivariables de forma manual con subconjuntos de las variables del estudio y no se ha mejorado ni el coeficiente de determinación ajustado ni la bondad conjunta dada por el estadístico F.

Tanto para el índice TDA como para el índice TG los modelos de regresión múltiple determinan como variables explicativas a las variables Gasto en Educación y Fortaleza Política con efectos positivo y negativo, respectivamente, sobre los índices de transparencia. La significación del estadístico F sobre la idoneidad de los modelos de regresión permite afirmar que ambas variables incluidas en los modelos influyen de forma conjunta y lineal sobre los índices TDA y TG. Se procedió además a estudiar los residuales de los modelos analizando autocorrelación, homocedasticidad, linealidad y colinealidad. Los resultados fueron satisfactorios para ambos modelos, lo que permite considerarlos como válidos.

Conclusiones

Este documento ha encontrado su inspiración en la falta de investigaciones acerca de los determinantes de la transparencia de las AA. PP. de nivel regional en contraposición a la abundante literatura disponible sobre los gobiernos municipales, particularmente en España. En un momento en que el proceso de puesta en marcha de iniciativas de gobierno abierto se ha acelerado, y con estos estudios como base de referencia, se ha planteado responder a la pregunta de qué factores están asociados con los distintos niveles de divulgación y transparencia en los gobiernos autonómicos españoles. Para ello, el trabajo se basó en dos niveles de transparencia a los que se ha denominado TDA y TG en función de que la información se facilite bien en un portal de datos abiertos o bien en un portal de transparencia o en la web institucional. Se pretende que la respuesta a la pregunta sea doble en función de la tecnología empleada para la divulgación.

Tan sólo ocho de las diecisiete CC. AA. han obtenido una puntuación superior a cero en el índice TDA, existiendo grandes diferencias entre ellas. Otras tres CC. AA. obtienen cero puntos en el índice a pesar de disponer de PDA al no divulgar en él ningún conjunto de datos de los definidos en el índice. Todo ello indica el gran margen de mejora que existe en el uso de esta tecnología. Ampliar el campo de búsqueda en el indicador TG a los PT y WI permite que los valores mejoren, aunque de forma muy exigua, persistiendo las elevadas diferencias entre las CC. AA. Es especialmente llamativo que la información de los PT y WI se encuentre en formatos poco reutilizables, fundamentalmente PDF, algo que se corresponde con una visión muy limitada de las políticas de transparencia y gobierno abierto.

Respecto a las variables asociadas a los diferentes niveles de transparencia se trató de incorporar las más comúnmente utilizadas, especialmente en estudios referidos al ámbito español, para mantener una cierta homogeneidad con la literatura del campo. Las 26 variables que definen los contextos de calidad de gobierno, económico, político, social y demográfico, fiscal y presupuestario, e identitario han sido -en la medida de lo posible- formuladas de manera análoga a especificaciones propuestas en la literatura previa. En función del tipo de variable independiente (cuantitativa o dicotómica transformada y sin transformar) se ha aplicado un conjunto de técnicas estadísticas distintas con el objetivo de proporcionar unas conclusiones lo más robustas posibles.

La asociación de un mayor grado de transparencia a la inexistencia de mayoría absoluta, al menor grado de fortaleza política y al nivel de competitividad económica de la región, son tres resultados del estudio que resultan coincidentes con los obtenidos en la literatura. La reducción de asimetrías informativas a medida que se reduce el poder de los gobiernos y la mayor riqueza que permite llevar a cabo políticas innovadoras, son asociaciones de los contextos político y económico ya obtenidas por varios estudios principalmente en el ámbito local y que parecen mantenerse en los niveles regionales. Adicionalmente, en el ámbito de calidad de gobierno se obtiene una asociación positiva cuando existe una norma específica sobre transparencia en la región, pues posiblemente mucha de la información divulgada lo es por exigencia jurídica. No obstante, las mayores aportaciones de la investigación se encuentran en los ámbitos presupuestario e identitario. En el primero se obtienen asociaciones positivas entre determinados gastos presupuestarios y la transparencia. La asociación con la inversión ya había sido apuntada previamente en la literatura del ámbito local, aunque no de manera reiterada. La asociación con los gastos en las políticas de educación y sanidad no han aparecido previamente en la literatura -por ser en España competencias de las CC. AA.- y parecen indicar una asociación positiva de la transparencia con el gasto público más apreciado por la ciudadanía, más que una simple relación con la cuantía de gasto total de las AA. PP. De mismo modo, las variables del contexto identitario se asocian con mayores niveles de transparencia, lo que podría estar señalando que las políticas innovadoras de gobierno abierto son empleadas como una señal de acentuación de la diferenciación respecto al resto de regiones por aquellas CC. AA. que gozan de una mayor identidad propia.

Los hallazgos del trabajo, particularmente los específicos del ámbito regional, han de servir como fuente de inspiración para futuras investigaciones. La literatura del estudio de determinantes de la divulgación y transparencia ha estado excesivamente centrada en el ámbito local, debido a que el número de entidades administrativas disponibles permite el uso -y, en ocasiones, abuso- de técnicas econométricas de regresión múltiple. No obstante, que un gran volumen de esta literatura se haya centrado en los municipios españoles permite disponer de un entorno homogéneo que ha servido como base para ampliar el ámbito de investigación. Por ello, a pesar de la especificación a las CC. AA. españolas, las aportaciones de este estudio pueden ser interpretadas desde un punto de vista global. En particular, la existencia de factores propios del ámbito regional debe ser entendida como una llamada de atención hacia la importancia de la idiosincrasia particular de los distintos niveles administrativos y entornos culturales.

En cuanto a las limitaciones de esta investigación, se asume la subjetividad en la definición de transparencia. Para algunos lectores sobrarán ítems informativos, mientras que a otros les parecerá que se ha omitido alguno necesario. Simplemente se pretende formular una definición amplia de la transparencia que permita abarcar las parcelas de rendición de cuentas, información sobre los cargos políticos y la asignación de los fondos públicos que tenga en consideración la facilidad de reutilización de la información divulgada. Nunca debemos olvidar que el destinatario último de las políticas de transparencia es la ciudadanía y no algún tipo de órgano experto administrativo o fiscalizador. Los ítems evaluados son gran parte de los más demandados por la ciudadanía cuando exigen transparencia en la gestión gubernamental. Por supuesto, el reducido número de individuos en la población limita las técnicas estadísticas a emplear y convierte en peligroso cualquier sesgo preexistente si no existe suficiente heterogeneidad en los valores de las variables, pero se consideró que es un precio a pagar para poder disponer de un ámbito homogéneo en estudio.

Determinantes de la apertura de datos… y rendición de cuentas en los gobiernos regionales españoles

Determinants of Open Data Disclosure and Accountability in Spanish Regional Governments

Palabras clave

Keywords

Introducción

Metodología

a) Indicadores de transparencia

Tabla 1

Tabla 2

b) Factores determinantes

Tabla 3: Variables determinantes de la transparencia

c) Pruebas estadísticas

Resultados

Tabla 4

Tabla 5

Tabla 6

Conclusiones