La tensión entre mérito y confianza en la Alta Dirección Pública de América Latina

Introducción

Existe abundante evidencia de la falta de concursos para acceder a los cargos directivos en la región a pesar de las normativas existentes que así lo requieren. En este trabajo se postula que, a veces, eso se debe más a la persistencia de una mirada excluyente sobre la dicotomía mérito confianza que a un

problema de debilidad de aplicación de la regla y/o de corrupción o nepotismo, como se suele señalar. Este argumento se ilustra con el caso argentino a la luz de las experiencias de Chile y Perú. En Argentina, a pesar de la existencia de normas que obligan a generar un sistema de selección abierto, meritocrático y por concurso para la Alta Dirección Pública (ADP) -establecido en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), desde su aprobación en 2008-, casi no se ha procedido de tal forma (solo se concursaron siete cargos en 2011). Sin embargo, en los últimos nueve años se ha continuado insistiendo en implementar esa estrategia y se sigue fracasando.

Cuando una regla se esquiva sistemáticamente... ¿tiene sentido seguir “tomándole examen” a la realidad contra esa regla e insistir en aplicarla, o sería mejor repensar su validez? Si gran parte de los Gobiernos en América Latina esquivan la regla de concurso de la ADP y nombran esos cargos con criterios de confianza, tal vez lo sensato no es seguir insistiendo en su cumplimiento, sino revisar si no se está siendo demasiado “exigente” para las necesidades de la política. Debido a que existe sobrada evidencia de la politización del servicio civil y de los problemas que esta acarrea, con mucha sensatez se llegó a un consenso regional en relación con la necesidad de profesionalizarlo. Sin embargo, se plantean aquí dos inquietudes al respecto: la primera es si eso aplica por igual a todos los cargos directivos y la segunda es si el mecanismo de ingreso por mérito siempre garantiza una mayor profesionalización, en promedio, para toda la ADP. A modo de adelanto de las conclusiones, aquí se sostiene que no. La evidencia de la región indica que la exigencia de concursar todos los cargos directivos no es fácil de implementar, por lo que se termina con una situación en la que no existe casi ningún cargo concursado.

Lo que se sugiere es no desterrar por completo la importancia del componente político, sobre todo frente a la contundencia de la evidencia empírica. Ante las pruebas sistemáticas que existen sobre la dificultad de concursar todos los cargos directivos parece necesario abrir un espacio de reflexión al respecto. Asimismo, es deseable desterrar las prácticas negativas de la política, pero no la política en sí misma. Tal vez sea posible otorgarle un espacio acotado y monitoreado que permita alcanzar dos objetivos: en primer lugar, avanzar en que, al menos, ciertos cargos directivos se concursen sistemáticamente y, en segundo lugar, desarrollar un espacio de intercambio entre política y técnica, esos dos componentes constitutivos e indisociables de la administración pública. Para lograr eso, es muy probable que sea necesario incluir algún criterio político en los procesos de selección, como en los casos del Sistema de Alta Dirección Pública de Chile (desde el año 2003) y del Cuerpo de Gerentes Públicos de Perú (desde 2008). O quizás tenga sentido segregar ex ante qué cargos de ADP se concursan y cuáles no para vehiculizar la reforma (Chudnovsky y Iacoviello, 2016; Cortázar, Fuenzalida y Lafuente, 2016). Lo interesante es que, al combinar criterios políticos y meritocráticos en los concursos de la ADP, Chile y Perú avanzaron mucho en sus reformas respectivas y en los nombramientos directivos por criterios con base en mérito. Es decir, dejarle un espacio a las designaciones políticas permitió concursar el resto de los cargos.

Por último, cabe destacar un elemento adicional en relación con la creencia instalada de que los nombramientos por mérito son garantía de una posterior buena gestión de lo público: Cortázar, Fuenzalida y Lafuente (2016) presentan evidencia empírica que muestra que los nombramientos por confianza de la ADP no necesariamente atentan contra buenas gestiones de lo público, así como, por el contrario, los cargos alcanzados por mérito no garantizan un buen desempeño de las dependencias públicas. Desestimar la necesidad que tienen los políticos de contar con cargos designados por confianza trae implicancias muy exigentes a la hora de diseñar las políticas de profesionalización de los directivos públicos. Los políticos las esquivan y cabe pensar que esto no siempre se debe a corrupción. Tal vez precisen mantener ciertos cargos directivos bajo su órbita.

En este sentido, el caso argentino se constituye como una perfecta ilustración de este dilema: existen reglas claras, prácticamente, desde 1983; no obstante, al año 2017, de los aproximadamente 2.700 cargos de directivos públicos, solo seis tienen un concurso vigente. Por supuesto que existieron momentos con más concursos, pero no se estableció un sistema institucionalizado. Es decir, la normativa vigente desde hace casi 10 años no logró modificar los comportamientos que buscaba cambiar, y una regla deseable pero que no se aplica no es algo neutral. Conlleva situaciones de anomia institucional formal que potencian la creación de reglas informales, tácitas e inestables (Acuña y Chudnovsky, 2013) que operan organizando las rutinas de los actores de manera discrecional e ilegítima. En suma, si mapa y territorio no coinciden sistemáticamente, lo sensato no parecería ser tratar de modificar lo segundo.

El trabajo se organiza en cinco secciones: la primera presenta el argumento sobre la tensión confianza-mérito en la ADP en América Latina. La segunda introduce el diseño de investigación y las fuentes utilizadas. La tercera examina esa tensión en el segmento específico de los estratos directivos. La cuarta muestra el contexto regional y expone las experiencias de Perú y Chile. La quinta expone el caso argentino y, por último, se presentan conclusiones.

1. La dicotomía política-administración: un callejón oscuro pero con salida

Con base en las experiencias de Chile y Perú, a la hora de diseñar estrategias de reforma de la ADP, se propone aquí repensar la importancia de considerar los dos componentes indisociables de toda administración pública: el político y el técnico (Grindle, 2012; Peters y Pierre, 2003). Pareciera útil intentar desterrar las posiciones intransigentes en relación con la clásica dicotomía y buscar un equilibrio entre sus dos componentes. La historia de las reformas en administración pública osciló entre las miradas “politológicas”, vaciadas de componentes necesarios de gestión (Llano, 2012; Stein …[et al], 2006), y las miradas de “gestión”, con sus propuestas de neutralidad de lo técnico como valor no ideológico y como solución única para todo (Svara, 2001; Weber, 1998; Wilson, 1887).

La literatura especializada coincide en relación con la debilidad que muestran los servicios civiles latinoamericanos (BID, 2014; Pardo, 2005). Se suelen mencionar problemas en el ingreso a la carrera (que debería ser por mérito), en la movilidad dentro de la misma (debido a la ausencia de evaluaciones), en la productividad y desempeño (por problemas de incentivos) y/o en la capacitación para poder avanzar en el sistema de carrera.

Asimismo, la evidencia que proviene de los trabajos sobre la burocracia indica, en primer lugar, que la profesionalización del servicio civil contribuye a reducir la ineficiencia, la desconfianza ciudadana, el clientelismo y la corrupción que se observa en el seno de estos Gobiernos (Pardo, 2005). Algunos estudios señalan una relación directa entre la profesionalización del servicio civil y el crecimiento económico sostenible de un país (Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001; Dahlström, Lapuente y Teorell, 2012; Evans y Rauch, 1999; Henderson, Hulme, Jalilian y Phillips, 2003; Knack y Keefer, 1995; Mauro, 1995). A su vez, otras investigaciones muestran que contar con un servicio civil profesionalizado mejora la calidad de los servicios brindados (Lira, 2013) y contribuye a incrementar la confianza en el Gobierno (Maxfield y Schneider, 1997; Sacks, 2010; Van de Walle, Van Roosebroek y Bouckaert, 2005) .

Sin dudas, las reformas apuntan a que los servicios civiles se conviertan en instituciones eficaces, independientes de intereses particulares y proveedoras de servicios de calidad a los ciudadanos. Es decir, que se eviten o disminuyan las prácticas de corrupción y clientelismo que interfieren en los procesos de profesionalización (Iacoviello y Chudnovsky, 2015; CLAD, 2003; Echebarría, 2001; Grindle, 1997; Iacoviello y Pulido, 2012; Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez Gustá, 2010; Iacoviello y Zuvanic, 2005; Longo, 2002).

Sin embargo, la organización de los servicios civiles es difícil de modificar no solo porque los servidores públicos se socializaron con base en la existencia de ciertas reglas preexistentes, sino porque están mediados por la representación sindical. Además, los cambios organizacionales son desafiantes y muestran resultados que suelen trascender los períodos políticos de Gobierno. Esto genera una tensión para el alto Gobierno puesto que se enfrenta al dilema de mejorar la capacidad de los servidores públicos en un período de tiempo acotado que genera costos y resistencias en una primera instancia y un resultado en el largo plazo, cuando tal vez este ya no esté gobernando. Es por ello que la profesionalización de las capas directivas se transforma en una cuestión central para encabezar reformas en esta materia (Iacoviello, Llano y Strazza, 2011). Trabajar sobre esta franja es mucho más costo-efectivo y permite generar incentivos para el alto Gobierno puesto que, al presentar resultados de corto plazo, les permite implementar sus acciones estratégicas y alcanzar los resultados de política que se proponen.

En síntesis, existe consenso en relación con la importancia de la profesionalización de la ADP. Lo que queda abierto a evaluación sistemática es, de nuevo, si el ingreso por confianza siempre atenta contra la profesionalización, y si buscar que todos entren por mérito no termina generando que prácticamente todos ingresen por confianza, como consecuencia no buscada de un sistema demasiado ambicioso para las realidades de la región.

2. Metodología

El estudio se basa en una investigación descriptiva del caso argentino entre los años 1989 y 2016, con una reflexión comparada de los casos de Chile (entre 2003 y 2014) y Perú (entre 2008 y 2015).

El caso argentino se divide en cinco etapas históricas: 1) el Gobierno de Alfonsín 1983-1989; 2) el Gobierno de Menem 1989-1999; 3) el Gobierno de De la Rúa y los años posteriores a la crisis del 2001; 4) el Gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) y los dos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015); y 5) el primer año del Gobierno de Mauricio Macri. Para relevar la información se utilizan diferentes fuentes secundarias: literatura referida en cada caso; los datos sobre cantidad de empleados provienen del Capítulo de Ocupación y Salarios del Boletín Fiscal de la Secretaría de Hacienda, de cada período considerado. Ese capítulo es elaborado por la Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público, de la Secretaría de Hacienda, del Ministerio de Hacienda y tiene periodicidad trimestral (Secretaría de Hacienda, s.f.). Para analizar el cumplimiento de los concursos de ADP en la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, se realizó una búsqueda diaria entre noviembre de 2014 y mayo de 2015 de decretos de excepción en el Boletín Oficial de la República Argentina para los cargos con funciones ejecutivas en la administración central. Para los demás períodos se relevó información de: a) el Boletín Fiscal de la Oficina Nacional de Presupuesto (evolución del gasto en personal 1994-1999 y de la ocupación en el PEN 1997-2014; distribución de los empleados públicos por agrupamientos escalafonarios y régimen jurídico); b) el Boletín Oficial de la República Argentina (leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones vinculadas al empleo público y, especialmente, los decretos de excepción en los cargos de ADP); y c) la Oficina Nacional de Empleo Público que, hasta 2015, dependía de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) y ahora está en el Ministerio de Modernización de la Nación. Ahí se observó la evolución del personal comprendido por el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) entre 1992 y 2008 y los resultados del sistema de retiro voluntario. Se complementó el análisis con entrevistas semiestructuradas realizadas, entre marzo y junio de 2017 en el Ministerio de Modernización de la Nación Argentina, al director del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), a la subsecretaria de Planificación de Empleo Público de la Secretaría de Empleo Público, al director de Interpretación y Asistencia Normativa de la Subsecretaría de Relaciones Laborales y Fortalecimiento del Servicio Civil. Para la reflexión comparada de los casos de Chile y Perú se utilizan, como fuentes principales, los informes del BID (2006 y 2014), tanto regionales como de los casos de Chile (Llano, 2014) y Perú (Iacoviello, 2015), así como dos entrevistas por vía electrónica a los consultores del BID encargados de esos dos casos.

3. Políticos y técnicos en la Alta Dirección Pública

La idea de la profesionalización tiene como trasfondo el modelo burocrático weberiano (Weber, 2002) como forma superior del Estado que debe basarse en la meritocracia del servicio civil. En este modelo la profesionalización se fundamenta en varios aspectos, como la capacitación y la evaluación, aunque se tiende a enfatizar el mecanismo de la selección por concurso como eje central de las reformas.

Por un lado, existen trabajos que destacan la interacción entre burócratas y actores políticos llamando la atención sobre la presión de los segundos para que las políticas respondan a sus intereses e impacten en la forma que adoptan las burocracias, en su eficacia y estabilidad. Otros, en cambio, sostienen que los burócratas disponen de cierto margen de acción para utilizar los recursos de las instituciones y perseguir objetivos organizacionales (Bryner, 2003; Geddes, 1996; Gouldner, 1964; Lascoumes y Le Galés, 2003; Peters, 1999; Peters y Pierre, 2003). También existen trabajos que examinan la burocracia a través de la relación entre los políticos y los burócratas y que desarrollaron los modelos principal-agente (Moe, 1984 y 1989; Niskanen, 1971; Przeworsky, 1998; Weingast, 1984). Por otro lado, el estudio de la política de la burocracia se centra en varios aspectos: en la tensión entre políticos y burócratas (Geddes, 1996; Pressman y Wildavsky, 1998), en el vínculo entre el patronazgo y los partidos políticos (Calvo y Murillo, 2008; Grindle, 2012; Shefter, 1977) y/o en la importancia del rol de las burocracias en la implementación de los planes de gobierno y en el éxito de sus objetivos (Barzelay, 2001; Geddes, 1996; Pressman y Wildavsky, 1998; Weber, 2002). También existen trabajos que estudian la capacidad de aislamiento de la burocracia por su carácter meritocrático (Evans, 1992; Evans y Rauch, 1999; Geddes, 1996), su politización (Grindle, 2012) o su vínculo con los partidos políticos a través del patronazgo (Calvo y Murillo, 2008; Grindle, 2012; Shefter, 1977). Otros estudios examinan el problema de la implementación (Allison, 1992; Pressman y Wildavsky, 1998) y el juego de actores en los procesos de reforma (Barzelay, 2001; BID, 2014; Grindle, 2012) .

En el modelo burocrático-weberiano, las burocracias son concebidas como un modo de organización racional, ordenado jerárquicamente de acuerdo a reglas sistematizadas y procesos estandarizados, compuesto por funcionarios profesionales reclutados mediante criterios objetivos, que operan al servicio de una finalidad impersonal y que se encuentran diferenciados entre sí vertical y horizontalmente con base en la definición de tareas y/o funciones (Weber, 2001 y 2002). De conformidad con este modelo, se sostiene que las burocracias deben ser estables, eficientes e independientes de los procesos políticos para asegurar una correcta formulación e implementación de políticas orientadas al bien común y que impactan en y dentro de la sociedad civil (Evans, 1992 y 1995; Evans y Rauch, 1999; Geddes, 1996; Skocpol, 2007; Stepan, 1978). Una burocracia “weberiana” se define por ciertas características institucionales que funcionan como un contrapeso a la discrecionalidad y son centrales para la disminución del riesgo de corrupción. Estas características son: el reclutamiento meritocrático; el desarrollo de un servicio de carrera donde se asegure la estabilidad y el ascenso profesional mediante la promoción interna y la existencia de incentivos y recompensas para que los burócratas alineen sus intereses con los de las agencias estatales (Evans, 1996; Geddes, 1996; Weber, 2002).

Como reacción a este modelo, hacia finales de los años 70 y comienzos de los 80 se comenzó a producir un cambio en el paradigma de entendimiento del rol de las burocracias conocido como el enfoque de la Nueva Gestión Pública (NGP) (Aucoin, 1990; Kettl, 2005; Lane, 1993; Osborne y Gaebler, 1992; Toonen, 2003). Este enfoque se definió a sí mismo contra el modelo weberiano e inspiró una serie de reformas a la estructura “rígida” de burocracias esencialmente weberianas que eran consideradas defectuosas (Barberis, 2011; Lodge y Kalitowski, 2007; Peters y Pierre, 2003).

Las reformas impulsadas por la NGP se enfocaron, sobre todo, en el aspecto gerencial de las burocracias y en la adopción de principios del mercado para aumentar la flexibilidad y eficiencia de las burocracias y disminuir los elevados costos de los programas del sector público (Peters y Pierre, 2003: 5; Ingraham, 2003; Kettl, 2005; Lodge y Kalitowski, 2007; OECD, 1993). Durante los años 90, América Latina no fue ajena al movimiento teórico y práctico de la NGP. Con el apoyo de organismos multilaterales, algunos países de la región buscaron introducir modelos y técnicas inspiradas en la NGP. Sin embargo, el éxito fue diverso porque la aplicación de técnicas gerenciales en un contexto de alta politización y baja estabilidad institucional muchas veces resultó contradictoria con los requerimientos de estabilidad y autonomía que requiere el fortalecimiento de la administración pública (Echebarría y Cortázar, 2007). En esta misma línea, Oszlak (1979) sugiere que la mayoría de los enfoques de estudio de la burocracia estatal se aplicaron de forma mecánica en contextos muy diferentes, sin tener en cuenta que la naturaleza y los roles de la burocracia varían de acuerdo al entorno histórico, social y cultural.

De cualquier manera, en contraste con los planteamientos de la NGP, existen diferentes trabajos que resaltan la importancia de reconocer la incidencia de la política en la construcción de los servicios civiles y de la necesidad de analizar la interacción entre los burócratas y diversos actores políticos que pueden interferir con sus decisiones en los procesos de modernización de las burocracias (Bryner, 2003; Geddes, 1996; Lascoumes y Le Galés, 2003; Olsen, 2008; Peters, 1999). Otros indican que no existe evidencia que muestre que concursar todos los cargos directivos de las administraciones públicas mejore el desempeño de las mismas (Cortázar, Fuenzalida y Lafuente, 2016).

Por último, puesto que la designación discrecional de personas en puestos gubernamentales demostró ser un mecanismo flexible y efectivo para alcanzar objetivos políticos, es preciso pensar qué rol está cumpliendo más allá de la hipótesis de corrupción. La experiencia de las reformas de Perú y Chile abren el camino para ello (Iacoviello, 2015; Llano, 2014). Sin dudas, los servicios civiles son también el resultado de conflictos y compromisos entre actores con visiones diferentes sobre cómo los empleados públicos deben ser seleccionados y quiénes pueden controlarlos (Grindle, 2012). La política no es ajena a la profesionalización del servicio civil y, sobre todo, de sus directivos. La pregunta planteada en este artículo alude tanto a lo estratégico como a lo factible: en relación con lo primero, implica pensar si la solución a la politización de esa franja es la total despolitización de la misma dado que, en última instancia, se ejercen cargos de dirección que, muchas veces, son clave para llevar a adelante los planes de gobierno. En cuanto a la factibilidad de concursar a toda la ADP, parecería muy baja al menos en el contexto latinoamericano.

4. La experiencia latinoamericana de la Alta Dirección Pública

América Latina

El desempeño de los servicios civiles de América Latina muestra disparidades. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comparó el desarrollo del servicio civil en el año 2013 con los resultados obtenidos en un diagnóstico regional previo, del año 2004. Las mediciones mostraron un progreso en la región, aunque se mantienen en un nivel relativamente bajo: el promedio del Índice de Desarrollo del Servicio Civil para los dieciséis países estudiados subió seis puntos: de 32 a 38 en una escala de 0 a 100 (BID, 2014: 10).

En América Latina, los diferentes regímenes políticos, las diversas dinámicas político-partidarias y las distintas estructuras socioeconómicas impactaron en el modo en que las reformas se llevaron a cabo. A pesar de los distintos grados de avances y las diversas estrategias de implementación, los países continúan mostrando cierta debilidad en su capacidad de implementar políticas porque las burocracias fueron y son muy vulnerables al control político y corporativo (Echebarría, 2006). Además, la región muestra diversidad tanto en el nivel de neutralidad política y de profesionalidad como en el grado de implementación de las políticas de profesionalización (Iacoviello y Chudnovsky, 2015; Echebarría, 2006; Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez Gustá, 2010; Iacoviello y Pulido, 2012; Iacoviello y Zuvanic, 2005; Iacoviello e Iturburu, 2014). En América Latina, las reformas realizadas adquirieron diversas formas dependiendo de las características de sus sistemas político-administrativos, de su tradición administrativa, del conjunto de creencias heredadas sobre las instituciones y la historia del país (Pardo, 2005). Sin dudas, las estrategias de fortalecimiento de los servicios civiles no se pueden pensar de manera aislada de sus contextos específicos, de las lógicas político institucionales reinantes, de las ventanas de oportunidad que se presentan para impulsar o consolidar reformas orientadas a mejorar la calidad de las burocracias, entre tantos otros factores.

Por último, en cuanto al mérito como criterio de ingreso, Chile y Perú crecieron más que otros países de la región entre 2004-2011/2014 (ver Gráficos 1 y 2). Mientras que, desde 2004, Chile estaba identificado dentro de los países con mejor desempeño, Perú se ubicaba muy por debajo del promedio. Sin embargo, en el período evaluado, ambos países se destacaron con desarrollos favorables en relación con otros países con una línea de base similar. Por un lado, al observar los casos con mejor desempeño en 2004, Chile presentó un crecimiento del 13,5% en este índice, mientras que, por ejemplo, México no mostró evoluciones, Brasil aumentó un 1,5% y Uruguay lo hizo en un 9,6%. Por otro lado, Perú mostró un crecimiento del 192% entre 2004 y 2015. En cambio, países con líneas de base similares, como Ecuador y Paraguay, presentaron un crecimiento del 40% y del 116%, respectivamente. En suma, Chile se encuentra entre los grupos con servicios civiles más desarrollados y en los últimos 10 años mostró una mejora aún más acentuada; Perú, que se encontraba entre los últimos puestos, también mostró un alto grado de mejora (BID, 2014) como se puede observar en el Gráfico 1.

Gráfico 1

Elaboración propia con base en BID (2006 y 2014) y Iacoviello (2015).

La gestión del empleo (BID, 2014) incluye la evolución del ingreso y desarrollo de la carrera, y mide si existe un componente meritocrático en el proceso. Cabe destacar que los dos países que incluyeron formalmente criterios de confianza y de mérito en los concursos mostraron un desempeño favorable: Chile evolucionó un 18%, mientras que países con líneas de base similares, como Brasil, se mantuvieron igual o crecieron únicamente un 5%, como muestra el caso de Colombia. Asimismo, Perú creció un 135% hacia 2015, mientras que, por ejemplo, El Salvador y Ecuador lo hicieron solo en un 65% y un 43%, respectivamente.

Gráfico 2

: Elaboración propia con base en BID (2006 y 2014) y Iacoviello (2015).

Por último, el informe BID (2014) muestra que en los últimos diez años el desarrollo de la capacidad directiva fue muy disparejo en la región. Solo algunos países desarrollaron políticas de fortalecimiento de la ADP y obtuvieron resultados dispares. La mayoría de los sistemas todavía no tiene ese tipo de iniciativas (BID, 2014: 45).

5. La Alta Dirección Pública argentina: recorrido histórico y situación actual

El caso argentino muestra la tendencia opuesta: hace 34 años que se busca profesionalizar la ADP y desde hace casi diez años prácticamente no se lleva a cabo ningún concurso a pesar de que la regla así lo indica.

Con la vuelta a la democracia en 1983, el Gobierno de Alfonsín (1983-1989) logró impulsar una de las principales iniciativas de reforma del servicio civil que persiste hasta la actualidad: el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG), que se inspiró en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA) de Francia. Se los concibió como agentes de cambio capaces de democratizar y gestionar la innovación en las instituciones donde prestasen sus servicios (Iacoviello, Llano, Strazza, 2012). Estarían destinados a cumplir funciones superiores de dirección, asesoramiento, investigación, planeamiento y coordinación e integrarían las áreas de Gobierno a cargo de las políticas públicas y funcionarían como nexo entre las autoridades políticas y los empleados de línea (Iacoviello, Llano, Strazza, 2012; Piemonte, 2005; Pulido, 2005). Para asegurar la idoneidad y la formación profesional, se buscó que el CAG se basara en criterios de formación científico-técnica, de competencias intelectuales y actitudinales. En primer lugar, el proceso de selección para la etapa de formación fue exigente y transparente. Se realizaba mediante concursos públicos y abiertos a aspirantes provenientes del sector privado y público. En segundo lugar, los postulantes se seleccionaban por orden de puntaje e ingresaban por dos años al curso de formación teórico-práctico -Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (PROFAG)- dictado por el INAP. Este programa buscaba dotar de recursos teóricos y prácticos comunes a funcionarios con diferentes especialidades universitarias (Iacoviello, Llano, Strazza, 2012). En tercer lugar, aquellos miembros que superaban el PROFAG accedían de forma inmediata al escalafón específico del CAG (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016). De esta forma, se elaboró un sistema de carrera donde los funcionarios podían progresar condicionados por la evaluación anual de desempeño. Por último, se diseñó un esquema de asignaciones móviles de los agentes a diversos organismos por un plazo de tres años, prorrogable por dos años más. Si bien los agentes adquirían estabilidad como miembros del cuerpo al egresar del PROFAG, la posibilidad de rotación dentro de la estructura estatal favorecía el intercambio de experiencias y una mirada generalista sobre las problemáticas (Iacoviello y Pulido, 2012; Piemonte, 2005; Pulido, 2005).

El CAG generó desconfianza en los políticos y en los burócratas. En consecuencia, su espacio en el proceso de transformación del Estado fue variando a tal punto que, del rol emblemático en el proceso de reforma administrativa atribuido en sus orígenes, pasó a plantearse la disolución del cuerpo a inicios del milenio (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016). Desde su creación solo se dictaron cuatro cursos de formación PROFAG. Estos programas no fueron regulares y los llamados a concurso se efectuaron en los años 1985, 1986, 1988 y 1993 (cuando se realizó la última convocatoria bajo el Gobierno de Menem). El cuerpo sumó a sus primeros graduados en 1987 y a los últimos en 1995 sin lograr alcanzar “la masa crítica planificada como fuerza necesaria” para realizar el cambio sistémico que se buscaba alcanzar (Pulido, 2005: 10). En la actualidad, estos funcionarios gozan de estabilidad en su calidad de miembros del cuerpo y son asignados a diversos organismos que así lo demanden por un plazo máximo de tres años, prorrogable por un lapso de dos años si hubiese acuerdo entre las partes (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016; Pulido, 2005).

Con el cambio de Gobierno se formaliza el sistema de empleo público. Durante los dos gobiernos de Menem (1989-1999), la política de alta dirección pública consistió en el establecimiento -dentro del escalafón principal de la administración pública central (el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, SINAPA)- de un segmento de cargos con funciones ejecutivas, diseñado para funcionar como nexo entre las autoridades políticas y los empleados de carrera. Con ello, de nuevo, se buscaba conformar “un servicio civil de alta jerarquía con perfil ejecutivo” (Moriconi, 2011: 247).

Con el propósito de asegurar la formación y las capacidades de los directivos, se estableció que el acceso a las funciones ejecutivas debía realizarse por medio de un sistema de selección público y abierto, previo cumplimiento de los requisitos generales y específicos para cada cargo. No obstante, en la práctica la asignación de las funciones ejecutivas no funcionó de esta manera. Por ejemplo, en el 2003, solo el “56% de los puestos de directores nacionales, generales y simples fueron asignados de acuerdo a las reglas del SINAPA. De los puestos restantes, el 20% seguían vacantes y el 24% habían sido ocupados mediante designaciones temporales” (Ferraro, 2006: 168).

La convocatoria de cargos directivos debía ser abierta pudiendo participar cualquier postulante que acreditara las condiciones exigidas. Este proceso estaba a cargo de un comité compuesto por cinco miembros de reconocido prestigio y probidad en el ámbito público, educativo y/o académico. El comité debía identificar a los candidatos, evaluarlos, verificar los antecedentes y resultados y proponer la terna final a las autoridades (Decreto 993/91, 1991).

Entre 1993 y 2003 se realizaron 1.765 convocatorias para cargos con funciones ejecutivas bajo SINAPA. La mayoría de ellas correspondían a cargos de nivel de criticidad III (36%) y nivel IV (27%). Solo el 6% era de nivel de criticidad I (directores nacionales y generales) y el 18%, de nivel II. Por último, el 13% restante correspondía a cargos de nivel V. Es decir que, de las pocas asignaciones realizadas según la norma, gran parte correspondieron a cargos con niveles bajos de criticidad (Decreto 993/91, 1991).

Como se puede observar, el intento de reforma de la alta dirección pública terminó fracasando porque gran parte de los cargos directivos quedaron vacantes o se asignaron de forma transitoria, sin cumplir con el proceso de selección y con los requisitos de mérito establecidos para asegurar la profesionalidad de este segmento. Además, la existencia de múltiples niveles de gerencia política obstaculizó el acceso y la comunicación entre los directivos y las máximas autoridades políticas, dificultando su participación en la toma de decisiones y en la elaboración de las políticas públicas (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016; Ferraro, 2006; Orlansky, 2001).

Durante el Gobierno de De la Rúa (1999-2001) el sistema de selección para los cargos con funciones ejecutivas continuó siendo vulnerado mediante la utilización de designaciones transitorias en cargos que deberían ser concursados públicamente con base en criterios de mérito (Ferraro, 2006). En esos años, el Gobierno no adoptó una posición favorable a la consolidación del CAG. Por el contrario, el Ministro de Economía propuso la disolución del cuerpo, pero no lo logró. En ese entonces se buscó reestructurarlo permitiendo que los AG pudieran asumir cargos de conducción sin necesidad de participar en los concursos estipulados en el SINAPA. Además, el Gobierno intentó quebrar la relación jerárquica entre los agentes y la Subsecretaría de la Gestión Pública, para “eliminar posibles campos de conflicto” y “hacer perder toda identidad” al CAG (Moriconi, 2011: 255). Ante esta situación, 29 agentes gubernamentales se sumaron al plan de retiro voluntario, generando una baja del 15% en los integrantes del cuerpo (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012; Piemonte, 2005: 11).

Sin dudas, no fue un buen período para los AG porque, si bien no se logró disolver el CAG, este se perjudicó por las medidas propuestas por un Gobierno del mismo partido que lo creó. Además, tampoco se abrieron nuevas convocatorias al PROFAG, cuya última promoción egresó en 1995, ni incidieron los funcionarios en las áreas críticas para la gestión de las políticas (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016).

En el año 2003, con el presidente Néstor Kirchner, se inaugura una nueva etapa que se profundiza con los dos gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). El SINAPA pasó a ser el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) y esta vez se estableció un segmento de cargos ejecutivos clasificados en cuatro niveles: 1) Nivel I, Dirección Nacional; 2) Nivel II, Dirección de Primera Apertura; 3) Nivel III, Dirección de Segunda Apertura; y 4) Nivel IV, Coordinación General, Regional o Temática. Con la creación del SINEP el Gobierno buscó fortalecer el sistema de carrera.

El personal bajo el SINEP quedó comprendido por las prescripciones establecidas en la Ley Marco de Regulación del Empleo Público y en el segundo convenio colectivo en materia de requisitos de ingreso, deberes, derechos, prohibiciones, régimen disciplinario y causales de egreso. En particular, se estableció que los empleados bajo el régimen de carrera deben ingresar y progresar en los grados, tramos, niveles y agrupamientos así como por su acceso a las funciones ejecutivas y de jefatura, de acuerdo a los sistemas de selección y como resultado de la idoneidad, formación académica y rendimiento laboral (Decreto 993/91, 1991).

De acuerdo al SINEP, la selección es por concurso para todos, pero divide el mecanismo para cargos ejecutivos y simples. Para los cargos ejecutivos, el proceso de selección abierto consiste en una búsqueda y evaluación de aspirantes que culmina en la elaboración de una terna con los mejores candidatos que satisfagan el perfil de requisitos correspondientes. Luego, la autoridad se encuentra facultada para elegir a cualquiera de los tres en función de las condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, o incluso requerir que el órgano selector continúe con la búsqueda de más candidatos. El comité de selección, junto con la autoridad competente del área respectiva, determina el perfil requerido para el cargo con función “ejecutiva” de que se trate y las prioridades para su gestión, definido lo cual se procede a la identificación y evaluación de los candidatos en condiciones de cubrirlo. A los fines de identificar los candidatos que oportunamente propondrá, el comité de selección puede solicitar la colaboración de firmas privadas especializadas en búsqueda y selección de personal, realizar convocatorias por medios de prensa o cualquier otro procedimiento que considere adecuado a tal efecto. Para los cargos simples se articuló un régimen de concursos de antecedentes y oposición que permite la ponderación de la idoneidad relativa, lo que da lugar a un orden de mérito bajo cuyo amparo la autoridad competente debe designar al candidato mejor posicionado (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016).

Además, existe un tercer tipo de cargo que es denominado función de jefatura. Esos cargos solo pueden acceder a la titularidad de un puesto mediante el sistema de selección general. La función de jefatura es el ejercicio de los puestos de trabajo que comporten la titularidad de una unidad organizativa de igual o inferior nivel a un departamento, formalmente establecida en la estructura organizativa respectiva, o que impliquen las funciones de coordinación o supervisión en los términos del artículo siguiente que, sin comportar titularidad de unidad organizativa, estén identificados como tales. Las funciones de jefatura se clasifican en los siguientes niveles: Jefatura de Departamento, Coordinación Programática o de Proyecto Especial; Jefatura de División y Supervisión (Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016).

En la práctica, es muy difícil encontrar concursos abiertos para la cobertura de estos puestos y, en general, suelen ser designaciones transitorias y de excepción por decreto. En estos decretos se estipula que la designación es transitoria y que la misma deberá ser cubierta dentro de los 180 días conforme a lo que establece el Convenio Colectivo, es decir, por medio de un concurso de selección abierto. Por ejemplo, un empleado de la planta permanente de una letra B3[1] puede pasar a desempeñar una función ejecutiva y, además, pasar a ser A1. Por tanto, un decreto lo exceptuaría de concursar por la función ejecutiva y por el hecho de avanzar en el escalafón hacia A1. Esto se entiende como un incumplimiento del artículo 14 del SINEP (tener título universitario, contar con experiencia laboral en la especialidad, tener experiencia en dirección de equipos de trabajo, etc.). A modo de ejemplo, se puede observar en la Tabla 1 la situación de los cargos ejecutivos en los que se encontró un decreto de excepción en el Boletín Oficial e ntre noviembre de 2014 y mayo de 2015.

Tabla 1

Boletín Oficial de la República Argentina 2014-2015 (Secretaría de Hacienda, s.f.).

A modo de ejemplo de lo expuesto, se puede observar en la Tabla 1 que, entre noviembre de 2014 y mayo de 2015, se encontraron 614 excepciones en cargos directivos de la administración central, que representan el 33% del total. El 61% de estos directivos fueron exceptuados por no concursar y por no reunir los requisitos mínimos del SINEP. Dentro de la APN, los ministerios con mayor porcentaje de cargos exceptuados son el Ministerio de Interior y Transporte (73%) y la JGM (63%), dos áreas estratégicas del Gobierno de los Kirchner. En cierto sentido, esta información evidencia el fracaso de la reforma de la ADP, ya que el mismo Gobierno que intentó consolidar un segmento de altos directivos públicos con la creación del SINEP, no cumplió con los procedimientos establecidos en las normas. A través de los decretos de excepción, los Gobiernos tienen la posibilidad de designar flexiblemente personas de confianza en los cargos que consideran estratégicos para la implementación de sus políticas de gobierno, sin la necesidad de cumplir con el sistema de selección meritocrático.

Por último, en 2015, el presidente Macri asume y plantea como eje de su gestión una reforma de la carrera, de la capacitación y, de nuevo, de la ADP. De hecho, crea el Ministerio de Modernización, elevando a rango ministerial funciones que antes dependían de la JGM. Sin embargo, a la hora de asumir el Gobierno, los funcionarios políticos nombran a todos los cargos directivos por excepción al concurso, generando un problema que, ahora, deben enfrentar ellos mismos. La composición actual de los cargos de ADP es la siguiente: existen 823 cargos de autoridades superiores y 2.700 puestos de ADP. Según autoridades entrevistadas, en los próximos dos años de gestión se proponen promover el ingreso al Estado por concursos públicos y transparentes para toda la planta y para la ADP. Es decir, otra vez se busca concursar todo. Sin embargo, ya pasaron dos años y las señales no son auspiciosas.

Conclusiones

Existe consenso respecto a la importancia estratégica de profesionalizar la ADP para reformar los servicios civiles. Sin embargo, la evidencia empírica en América Latina muestra que el objetivo del concurso por mérito en la selección de los cargos directivos termina obturando la posibilidad de trabajar sobre cualquier otro aspecto de mejora. Las razones son múltiples, complejas y atendibles. Por supuesto que el principal temor es seguir con sistemas de servicio civil politizados, atravesados por el nepotismo y la corrupción y poco profesionalizados (Grindle, 2012). Sin embargo, es clave no connotar la política únicamente en función de sus componentes negativos. La política también define metas hacia dónde ir y los Gobiernos precisan contar con equipos de confianza. Entonces, el objetivo es lograr que el rol de la política no sea únicamente el de la corrupción, el nepotismo y el patronazgo. La política puede formar parte de la selección de cargos directivos, de manera organizada, monitoreada y diseñada como para poder ser evaluada a posteriori, como bien ejemplifican los casos de Perú y Chile. En apariencia, contar con la decisión política como aliada facilita las reformas de franjas predominantes de la ADP.

Los servicios civiles son el resultado de conflictos y compromisos entre actores con visiones diferentes sobre cómo los empleados públicos deben ser seleccionados y quiénes pueden controlarlos (Grindle, 2012). Cada país deberá encontrar su equilibrio. Desde siempre se ha estado tratando de encontrar el equilibrio ideal en la relación políticos-burocracia y el único consenso que parecería existir es que no existe una única fórmula de convivencia de ambos componentes. Por el contrario, la evidencia comparada en la región indica que buscar la erradicación del componente político de la capa directiva de las administraciones públicas latinoamericanas, al menos hasta ahora, mostró ser contraproducente, puesto que trabó cualquier nombramiento por otra vía alternativa a la de la confianza.

El caso argentino ilustra la dificultad de insistir en cambiar el “territorio” cuando este y su “mapa” no encuentran puntos de contacto. Desde el año 2008, con la creación del SINEP y la regulación del acceso a la ADP por concurso, estos casi no se realizaron. La modalidad común para designarlos fue a través de esta autorización de exceptuar el requisito de ingresar por un mecanismo legal y, muchas veces, exceptuando la idoneidad requerida y los requisitos formales de acceso a cada nivel escalafonario. Sin dudas, el trasfondo subyacente es que, a través de las normativas de excepción, los cargos que conforman el alto Gobierno de las administraciones públicas tienen la posibilidad de designar personas de confianza en aquellos cargos que consideran estratégicos para la implementación de sus políticas de gobierno, sin la necesidad de respetar el sistema de selección meritocrático previsto en la regla.

En síntesis, parecería que el desafío es encontrar un equilibrio en la dicotomía “política versus administración”, como señalaba Waldo (1987). Este es un dilema que urge enfrentar. Y las experiencias chilena y peruana pueden orientar en ese camino.