Política pyme y estructuras estatales en Argentina (2003-2015): vínculos opacos y sombras inexploradas

El contexto de transformación estatal y la emergencia de las PPP

Durante el último cuarto del siglo XX, la emergencia de un escenario intelectual y político neoliberal a escala global tuvo un gran impacto en la transformación funcional del Estado, con un claro compromiso con la reproducción y ampliación geográfica del capital (Jessop, 2008; Weiss, 1997). En Argentina en particular, y en América Latina en general, este contexto dio lugar a las ya conocidas transformaciones del Estado bajo el CW. Si bien la literatura académica se ha encargado de analizarlas en detalle, es preciso traerlas a colación para precisar en este análisis la congruencia (política y teórica) con las PPP surgidas en la década de 1990 (Baruj y Porta, 2006).

Se ha establecido que las transformaciones estatales operaron en dos fases complementarias: una de tipo desmantelatoria de las estructuras estatales (introducidas desde fines de 1970 y profundizada a principio de 1990) considerando al “Estado como problema”; y la otra, resignificando la modalidad de gestionar (d)el Estado (mediados de 1990) considerando al “Estado como solución”. En la primera de ellas se cercenaron actividades y funciones que para el contexto ideológico resultaban ilegítimas, y en la segunda se produjeron cambios e incorporaron nuevas forma de gestionar (Oszlak, 1999a y 1999b; Fernández, Güemes y Vigil, 2006a).

Si bien ambas fases avanzaron en reconfigurar el papel del Estado en el desarrollo, es particularmente importante señalar el intrincado vínculo entre la segunda fase y la emergencia de las PPP, donde estas no solo se constituyeron en beneficio para las pyme, sino también en propulsoras y potenciadoras de la nueva forma de gestionar (d)el Estado (Fernández, Güemes y Vigil, 2006a y 2006b). Este vínculo se apoyó en la reconsideración y admisión de la importancia de fortalecer “institucionalmente” el Estado[3] hecha por parte de los OFI, dando centralidad a ideas nucleadas en la heterogénea perspectiva sobre la modernización del Estado (new public management, NPM).

Desde mediados de 1990, al tiempo que el desmantelamiento de los mecanismos de promoción industrial se traducía en una estructura pyme desarticulada y poco propensa a resistir la apertura y liberalización económica (Azpiazu, Basualdo y Schorr, 2001), las PPP difundidas y financiadas por los OFI (principalmente el BID) se consolidaban como alternativa de política de desarrollo solicitándole al Estado comportarse como un agente institucional coordinador y articulador de -y para gestionar con- un sector privado. Sin dotarle de atributos sobresalientes para direccionar el proceso de acumulación sino, por el contrario, solo para propiciar un “ambiente favorable” para los negocios (Fernández ...[et al], 2006b; Park y Vetterlein, 2010)[4], el Estado fue inducido (no sin mediación de los agentes locales) a compatibilizar sus formas de gestionar con criterios de eficiencia y transparencia (asociadas al NPM) acompañando las urgencias fiscales y presupuestarias que pretendió resolver la primera fase de transformación (Oszlak, 1999a).

Luego de la crisis del CW (2001-2002), si bien la experiencia argentina produjo un giro importante en la relación Estado-mercado-sociedad, el papel y presencia de los OFI como difusores de PPP tendió a ser mayor. En general, la naturaleza de la segunda fase de transformación estatal configuró un escenario propenso a estimular mayor difusión y circulación de políticas públicas (Simmons, Dobbin y Garrett, 2007) bajo parámetros neoliberalizados, manteniendo la no centralidad del Estado en el direccionamiento del proceso de acumulación (Brenner, Peck y Theodore, 2010). La continua implementación de las PPP difundidas por los OFI permitió que lógicas neoliberales prosperen subterráneamente en el Estado más allá del colapso del CW (ver Figura 1).

Figura 1

elaboración propia.

La construcción estatal y las PPP como tecnologías de poder (TDP)

En este análisis, la construcción estatal es, básicamente, un conjunto de aparatos institucionales caracterizados por una particular configuración estructural e implicativa del Estado, que resulta no solo como objeto de disputa y lucha de las fuerzas sociales por imponer su estrategia de acumulación, sino también como una estructura institucional que posee recursos y capacidades para producir y/o (re)establecer los escenarios que establecen esa lucha en la que determinadas estrategias de acumulación se ven favorecidas por sobre otras (Jessop, 1990 y 2014; Migdal, Kohli y Shue, 1994). Atravesado por ese proceso disputado, las características que asume la configuración estructural/implicativa del Estado en el desarrollo, pero en el ámbito pyme en particular, puede dotar de mayor o menor capacidad y/o unidad institucional y operativa al Estado en la gestión del desarrollo. En este sentido, se puede advertir que el aspecto estructural refiere a la organización interna y el implicativo, a las PPP (en el ámbito específico pyme) y los esquemas conceptuales e ideas de las mismas a través de las cuales las instancias estatales priorizan y establecen el sentido de la intervención. Es importante valorar el proceso de configuración (donde activamente inciden los OFI) y las características asumidas por estos dos componentes (el estructural y el implicativo) para comprender la capacidad y fisonomía de las instancias estatales pyme para movilizar y fortalecer las pyme.

Para dar cuenta de ello, se propone considerar las PPP como eficaces tecnologías de poder (TDP) que, instaladas por los OFI (no sin el amparo de los gestores y funcionarios estatales), operaron en -y permitieron penetrar- la configuración estatal (ver Figura 2).

Figura 2

elaboración propia.

Este planteamiento supone evitar tomar las PPP como algo dado, a lo que solo hay que medir resultados, y avanzar en una comprensión que resignifique la idea de que su adopción es neutral sobre la organización del Estado.

El enfoque considera que mientras la “problemática pyme” en Argentina (algo relativamente novedoso, política y académicamente hablando)[5] comenzó a ser discutida y configurada desde los OFI y la academia internacional (mediados de la década de 1980), la necesidad de financiamiento y de formas de gestión más flexibles y ágiles dentro del Estado en la década de 1990 (fruto del CW) actuó como promotora de la aceptación de elementos organizacionales estructuradores que comenzaron a operar como normas políticas (Martínez Nogueira, 2013; Park y Vetterlein, 2010).

Desde esta perspectiva, son las PPP, y no el financiamiento a las PPP, las que se constituyen en dispositivos con capacidad de crear y difundir prácticas, formatos y comportamientos organizacionales, así como ideas, aparatos conceptuales e imaginarios del mundo, que disciplinan, subjetivan, construyen identidades, discursos, y establecen márgenes y cálculos de acción (Sum y Jessop, 2013). En el campo de la configuración disputada de la construcción estatal, el despliegue de poder y la capacidad de acción de los OFI encontraron en la implementación de las PPP los mecanismos necesarios para ejercer una suerte de control de la estructura estatal “a la distancia” (Allen, 2003), que operó dentro y a través del Estado[6].

En esta línea de reflexión, han sido escasos los estudios que analizan los efectos que tuvo la adopción de PPP sobre la formación estatal. La mayoría de estudios y evaluaciones sobre el Estado y las PPP bajo el neodesarrollismo se han limitado a calificar como positiva la presencia de organismos específicos para este sector, destacando la diversidad de PPP para el fortalecimiento de las pyme (Barletta ...[et al], 2014; CEPAL y OCDE, 2012; Dini ...[et al], 2014; Goldstein y Kulfas, 2011; Kulfas, 2009; Ferraro y Stumpo, 2010). Dichas apreciaciones han sido evaluaciones ex post de las PPP estructuradas en criterios de cumplimiento de objetivos propuestos (empresas alcanzadas, créditos otorgados, grupos asociativos conformados, clusters fortalecidos, etc.) y, en el mejor de los casos, la identificación de limitaciones en los resultados esperados se ha circunscrito a destacar la falta de coordinación de -y entre- las numerosas PPP implementadas y/o la incoherencia entre objetivos y resultados concretos de las PPP (Barletta ...[et al], 2014; Ferraro y Stumpo, 2010; Kulfas, 2009; Goldstein y Kulfas, 2011). La restricción de los estudios a estos aspectos ha dejado vacante el análisis de la vinculación Estado y pyme a partir de considerar la estructura estatal y sus vínculos con el papel de los OFI. Para ello, en el apartado siguiente se clarifican estos aspectos conceptuales para analizar el vínculo Estado-pyme.

La construcción estatal y la estructura organizacional

Desde mediados de la década de 1990, luego del desmantelamiento radical del CW, el “fortalecimiento institucional” del Estado fue presentado como un componente elemental e ineludible para el mejoramiento de las condiciones de gestión e implementación de políticas públicas (Spink, 1999). Tanto los préstamos internacionales como los programas de cooperación para el desarrollo (como son los del PNUD) requerían llevar a cabo actividades de mejoramiento de las capacidades y condiciones de institucionalidad del Estado (Martínez Nogueira, 2013).

En Argentina, en el contexto de esas prerrogativas e indicaciones, el Estado inicia en 1996 un proceso general de reforma y modernización estatal centrado básicamente en la instalación de nuevas formas de organización de la administración, en la gestión y en el presupuesto público (Martínez Nogueira, 2002; Oszlak, 1999a y 1999b)[7]. Este proceso, en general, consistía en institucionalizar e implantar nuevos criterios y formatos de organización estructural de la administración y gestión pública y, en particular, en reglar la implementación de las Unidades Ejecutoras de Programas (UEP), que serían las encargadas de constituirse en agencias -con cierta independencia de la administración pública, pero directamente vinculadas con los tomadores de decisión- y que viabilizarían la implementación de programas y proyectos vinculados a los OFI[8]. En ese marco, las UEP debían aportar eficiencia y calidad en la gestión bajo una lógica de desconcentración y descentralización como alternativa a las “burocráticas” agencias estatales centralizadas preexistentes (Martínez Nogueira, 2002 y 2013; Oszlak, 1999a).

Sin embargo, la implantación de las UEP no solo amplió y engrosó la estructura estatal sin cualificarla (Martínez Nogueira, 2002 y 2013; Echebarría, 2006), sino que específicamente operó: a) interponiendo una lógica centrífuga que desarticula y fragmenta internamente las instancias específicas pyme y el proceso de implementación de las PPP al incorporar una diversidad de actores; y b) como salvoconducto por el cual ingresaron formas de desarticular los recursos estables de personal/staff y viabilizar la formación de un contingente más flexible de personal, que prioriza y coloca al “experto” y su rol de ejecutor antes que de formulador -primero del problema pyme y luego- de la PPP. Esto será desarrollado en el apartado que sigue a continuación.

Organización interna e incorporación de otros actores al proceso de implementación de PPP

Respecto al primer aspecto marcado arriba, la lógica de implantación de las UEP (una por cada PPP proveniente de los OFI)[9], promovió un proceso centrífugo de desplazamiento y fragmentación de las débiles burocracias de las instancias pyme en dos sentidos: por un lado, a nivel de organización interna, y por otro, a través de la incorporación de otros actores a la red de implementación de las PPP.

A nivel de organización interna, la proliferación de UEP, incluso bajo una misma jurisdicción estatal (secretaría y/o subsecretaría), propició un escenario de desarticulación y ausencia de cohesión de las estructuras estatales que debilita la formación de un centro nodal para elaborar e implementar una estrategia integral y/o un ordenamiento estratégico de las PPP a través del cual tenga lugar un proceso de incorporación estratégica de las pyme al PA (Fernández y García Puente, 2013; Chibber, 2002).

A raíz del funcionamiento cuasi autorreferencial de las UEP[10], no requieren contar con un proceso de elaboración del “problema pyme” que implique vincularse a otras instancias estatales y, además, la urgencia de una “correcta” implementación de las PPP (cada una siguiendo el marco conceptual y operativo definido de antemano), conduce a que las UEP tiendan “competitivamente” a autoexcluirse, aislarse y/o atomizarse para alcanzar los “resultados” previstos y pautados con los OFI. Básicamente, el objetivo explícito y central de las UEP es la eficiencia, en donde el diseño y la definición de funciones, como el seguimiento y evaluación de su actuación, se ajustan solo a los requerimientos de la implementación de las PPP, abandonando la aspiración de articularse con otras UEP y/o unidades de carrera (Martínez Nogueira, 2002 y 2013; Echebarría, 2006). La lógica misma de obtener los mejores resultados establece una organización estructural competitiva de las instancias estatales pyme. Así, bajo este formato organizacional, tanto las UEP como las instancias decisoras del Estado (vaciadas de poder para orientar sus políticas públicas) quedan sujetas al direccionamiento que establecen los OFI (Martínez Nogueira, 2002 y 2013).

Por otro lado, como una “alternativa flexible” a las agencias estatales centralizadas y “burocráticas”, la novedad aparejada con la implantación de las UEP fue la incorporación de otros actores al andamiaje de implementación de las PPP: instancias subnacionales (estatales, provinciales y locales) y actores de la sociedad civil (instituciones financieras, cámaras empresarias, organizaciones de asesoramiento pyme, entre otras) (Goldstein y Kulfas, 2011). La proliferación de estas instancias y actores que, al igual que las UEP, solo deben viabilizar la “correcta” implementación de las PPP, respondió más a las presiones de los OFI a fin de “empoderar a la sociedad” antes que a la propia iniciativa de los actores (Canievsky, 2006; Lardone, 2010; Martínez Nogueira, 2013). En un contexto en el que organizacionalmente el Estado no posee centralidad, esta invitación retroalimenta la fragilidad y fragmentación bajo una lógica descentralizadora que incentiva a otros actores también a fragmentar -y/o involucrarse débilmente en- el proceso de implementación y, con ello, diluir las responsabilidades del éxito o fracaso de las PPP.

De este modo, la capacidad de las instancias estatales pyme para direccionar estratégicamente a las pyme se ve opacada y eclipsada tanto por la forma centrífuga que fragmenta la implantación de las UEP como por la incorporación de nuevos actores encargados de la implementación de las PPP.

La conformación del staff/personal de las UEP

El otro punto problemático para las instancias estatales pyme es el de los condicionamientos que se establecieron para organizar el staff/personal de las UEP e indirectamente (re)configurar la organización del personal estable de las oficinas estatales.

Como la ejecución de las PPP requiere un relativamente alto nivel de expertise como elemento de eficiencia e imparcialidad requerido por los OFI (Canievsky, 2006), se dota a las UEP de mejores técnicos, condiciones de trabajo y proyección profesional, pero sin una visión o estrategia global que las vincule a las estructuras estables (Martínez Nogueira, 2013). Estas unidades cuasi autónomas (UEP) (adecuadas a las particularidades de cada PPP) son organizadas política, técnica y administrativamente para funcionar de manera independiente al plantel estatal permanente y lograr un “eficiente” proceso que responde exclusivamente a la lógica de ejecución de las PPP (modos y tiempos de contratación, expertise requerida, etc.). En contraste, los planteles de personal estable del Estado resultan empobrecidos, sin contar con una masa crítica donde la elaboración de ideas, saberes y conocimiento gravite en torno a las herramientas, instrumentos, matrices conceptuales e imaginarios sobre los que construir capacidad estatal para implicarse en un sector particular como el de las pyme.

Como corolario de ello, esta alteración en la estructura organizacional abonó la construcción de un “mercado de consultoría” proveedor de profesionales para las UEP, donde la expertise más valorada no es la capacidad de formular políticas públicas (en este caso, PPP fundadas en la necesidad de dinamizar la base industrial nacional), sino el conocimiento y manejo de un conjunto particular de esquemas conceptuales e ideas ya teorizadas y racionalizadas (difundidas por los OFI) que solo requieren ser concretadas[11].

En resumen, la persistencia de una configuración estructural resultante de ensamblar instancias ad hoc (UEP) que fragmenta su poder, muestra a un Estado constreñido a imperativos neoliberales de “eficiencia” y “fortalecimiento institucional” que lo dotan de escasa centralidad y capacidad para direccionar a los actores productivos, en particular a las pyme. Además, las instancias estatales pyme son “disciplinadas” organizacionalmente a desplazar las decisiones y el personal calificado solo en la ejecución de las PPP, sin considerar la elaboración y formulación de las estrategias y PPP.

Figura 3

elaboración propia.

Como se resalta a continuación, la implementación de las PPP no solo movilizó la instalación de las UEP, que reconfiguraron y desarticularon estructuralmente al Estado, sino que, además, operando como TDP, instalaron esquemas conceptuales e ideas que fueron “llenando” el vacío teórico producido por el abandono del imaginario desarrollista y permearon la modalidad de implicación de las instancias estatales pyme.

La difusión de ideas y esquemas conceptuales

La importancia de analizar las ideas y esquemas conceptuales que sustentan la modalidad de implicación radica en su capacidad configuradora del contenido, la dirección y la dimensión del abordaje que hace el Estado acerca del cómo las pyme deben ser fortalecidas, determinando además el modo en que son incorporadas a la estrategia de acumulación.

Desde mediados de 1990, en Argentina, al igual que en varios países latinoamericanos, surgió un consenso de PPP en torno a ideas y esquemas conceptuales que planteaban la necesidad de hacer más competitivas las pyme, tanto individualmente como a través de constituir y fortalecer clusters de empresas (Fernández, 2008). El BM, el BID y el PNUD se tornaron multiplicadores de ese imaginario que se conjugó con las reformas llevadas a cabo en el Estado (Baruj y Porta, 2006). Más adelante (inicio del año 2000), al tiempo que el enfoque clusters ganaba aceptación, en los espacios académicos internacionales fue compatibilizado con las proposiciones del enfoque de cadenas globales de valor (CGV) (Werner, Bair y Fernández, 2014).

En ausencia de instancias y procesos de reflexión y elaboración -crítica- de ideas que las sustenten, la implementación de PPP exógenas (OFI) se constituyó sustitutivamente en un mecanismo de difusión de ideas y esquemas conceptuales que “capturó” y condicionó la implicación estatal pyme, controlando los márgenes de acción y condicionando las instancias estatales para viabilizar una modalidad de implicación pyme compatible con el imaginario neoliberal (Fernández, 2015; Sum y Jessop, 2013). De este modo, las PPP instalaron en las instancias estatales pyme la advertencia de una correcta modalidad implicativa para alcanzar la competitividad de las pyme. En Argentina, esta modalidad no solo fue funcional al discurso neoliberal y al compromiso de reducción y reorientación del papel del Estado, sino también se amparó en la ausencia de una estrategia nacional de desarrollo (Fernández, 2015; Goldstein y Kulfas, 2011; Sztulwark, 2010). A continuación se desarrollan con mayor precisión estos aspectos.

La competitividad correcta a través de clusters y GVC

El herramental teórico de las economías de aglomeración centradas en el esquema conceptual de clusters no solo fue el marco analítico hegemónico acogido por los académicos del desarrollo regional/local, sino que rápidamente fue reutilizado por los OFI como base de las PPP (Fernández, Amin y Vigil, 2008). La captura y utilización de dicho esquema como PPP, resaltaba a las regiones/localidades como agrupamientos armónicos y dinámicos de pyme que aseguran al mismo tiempo cohesión y competitividad a través de fortalecer las relaciones de cooperación-interacción (Fernández y Vigil, 2007). A diferencia de las estrategias top-down de las formas centralizadas de la estrategia desarrollista de posguerra, este nuevo paradigma resalta la construcción de economías de aglomeración sustentadas en la lógica buttom-up, que supone que arreglos institucionales descentralizados territorialmente pueden autónomamente viabilizar el desarrollo (Fernández, 2017).

Desde el punto de vista de las PPP y de las TDP, al asumir el esquema cluster las instancias estatales pyme configuran una modalidad de implicación en la que no solo la escala nacional no resulta estratégica para fortalecer las pyme, sino que las mismas instancias estatales de aquella escala solo asumen un papel facilitador y ensamblador de programas bajo un esquema que no dota de centralidad al Estado (Fernández y Vigil, 2007). Paradojalmente, despojándose de centralidad, el Estado actúa (re)valorizando los espacios productivos regionales/locales solo para operar globalmente y/o viabilizar su competitividad situados localmente como proveedores del capital global (Fernández, 2015).

En este escenario, pasa inadvertida la importancia que posee la escala nacional (estatal y de acumulación) en la formación de encadenamientos y procesos de aprendizajes internos (Fernández, 2010; Furtado, 1974). Es más, resulta desestimada al punto que el imaginario clusters alimenta una modalidad de implicación estatal que produce un escenario de múltiples enclaves productivos e islas de competitividad fragmentados territorialmente e incapaces de articularse a nivel nacional (Fernández y Alfaro, 2011; Fernández ...[et al], 2008; Fernández y Vigil, 2007), pero con “exaltados” vínculos a redes macro regionales y/o globales controlados por las ETN (Bekerman, Wiñazky y Moncaut, 2013).

Paralelamente, el concepto de CGV fue ganando importancia como complemento al cuerpo teórico de clusters (Werner ...[et al], 2014; Gereffi, 2014; Neilson, 2014). Desde los años 2000, la inserción de las pyme en las CGV se posicionó como un paso necesario para la actualización industrial y tecnológica (upgrading), ya que esta incorporaba a las empresas y economías de aglomeración en potenciales curvas dinámicas de aprendizaje e innovación (Neilson, 2014). Complementariamente, la literatura de CGV, y los OFI que la difunden, sostienen que la estrategia más favorable para los países periféricos que no controlan las cadenas productivas consiste en promocionar la “inserción rápida” de las pyme/clusters en las CGV ya constituidas para derivar de ello la “mejora” en sus estructuras industriales (Baldwin, 2011; Blyde, 2014; UNCTAD, 2010; Hernández, Martínez-Piva y Mulder, 2014). Los beneficios de esta estrategia serían mayores a los que se obtendrían mediante la creación y construcción de encadenamientos originados por una política industrial explícita que priorice el nivel doméstico nacional (Baldwin, 2011 y 2013). Se aduce que la inserción rápida de pyme/clusters que muestran competitividad internacional atrae los beneficios de una rápida industrialización que dinamizarían el PA (Blyde, 2014; Stezano, 2013; Baldwin, 2011 y 2013). Así, los académicos y OFI propulsores del enfoque clusters argumentan que la falta de desarrollo y progreso competitivo de las pyme deben revertirse aprovechando las oportunidades y presiones que ofrece la participación en las CGV y la colaboración de los compradores extranjeros (Pietrobelli y Rabellotti, 2006 y 2011; Blyde, 2014; Hernández ...[et al], 2014).

Al igual que el enfoque clusters, la competitividad es un aspecto ubicado solo a nivel de empresas, que ignora cuestiones estructurales más amplias acerca de cómo se produce y reproduce la desigual creación y distribución del valor en las cadenas productivas (Bair, 2005). Básicamente, el carácter neoliberal del esquema conceptual de CGV es funcional al movimiento y acceso de las ET a determinados proveedores esparcidos globalmente, donde, y solo de ese modo, la fragmentada y desarticulada trama pyme adquiere importancia estratégica (Ferrando, 2013). La “clusterización”, como estrategia de implicación del Estado, es aprovechada por las ETN para “clausurar” el proceso productivo de los bienes y servicios a escala global a través de las pymes más competitivas (Neilson, 2014; Bair, 2005; Fernández, 2015).

En síntesis, las PPP instalaron una modalidad implicativa dedicada a acondicionar un abanico de opciones productivas (fragmentadas, sin vínculos a nivel nacional, etc.) a ser vinculadas con las empresas líderes que controlan las CGV. Esta implicación nada informa acerca de la construcción de eslabonamientos horizontales y verticales a nivel nacional, que es donde prácticamente la totalidad de las pyme situadas en los países periféricos latinoamericanos llevan a cabo sus actividades[12]. Antes bien, fortalece y vincula “enclaves competitivos” (clusters) con las CGV, por un lado, ocultando los efectos destructivos y desintegradores sobre los eslabonamientos locales, regionales y/o nacionales existentes, y por otro, desestimando la forma y/o calidad nacionalmente mediada (esto es, las propiedades del PA nacional), que da lugar a maniobras estratégicas en el proceso de desarrollo (Fernández, 2010; Gereffi, 2014) (ver Figura 4).

Como se verá en el próximo apartado al analizar dos de las PPP más importantes durante el neodesarrollismo argentino, las PPP no son un artefacto neutral en cuanto a las ideas e imaginarios que difunde y sedimenta en las estructuras estatales. Por el contrario, son mecanismos poderosos que permitieron a los OFI ejercer subterráneamente una suerte de control y gobierno “en la distancia” de la construcción de la modalidad implicativa y, como se vio anteriormente, la forma estructural del Estado.

Figura 4

elaboración propia.

Las PPP y la configuración de las estructuras estatales pyme en Argentina

Para ilustrar los aspectos enunciados y desarrollados en los apartados anteriores, a continuación se analizan dos PPP implementadas por la instancia específica pyme (SePyMEyDR) del ex Ministerio de Industria de la Nación[13]. Por una parte, se aborda el Programa de Reconversión Productiva (PRE) y su continuidad en el Programa de Apoyo al Crédito y la Competitividad de PyMEs (PACC), que fuera financiado con préstamos del BID; por otra, el Programa Sistemas Productivos Locales (SPL), que inicialmente fue implementado como “Promoción de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional” instaurado en conjunto con el PNUD, pero con la particularidad de haber sido financiado por el Tesoro Nacional.

De las cerca de cuarenta PPP relevadas en 2015 e implementadas por el ex Ministerio de Industria (Alfini, 2015), estas dos sobresalen por el peso estructurador y configurador que tuvieron sobre la modalidad de implicación y organización estructural que fue adquiriendo la SePyMEyDR en particular, y el ex Ministerio de Industria en general. Es decir, aun las PPP financiadas en su totalidad por el Tesoro Nacional (como los programas de crédito FONAPYME, MiPyME I y II, entre otros, o los beneficios fiscales otorgados a las pyme) tendieron a adoptar no solo la misma forma organizacional, sino que la asistencia a las pyme siguió la regla de la “individualización” de las pyme o, en el mejor de los casos, focalizó aquellas empresas agrupadas en parques industriales, sectores y/o cadenas sectoriales que eran objeto de las PPP (Sztulwark, 2010).

Para este análisis, se revisaron documentos oficiales elaborados por el Estado argentino (SePyMEyDR u otros organismos vinculados) y/o por los organismos internacionales (BID y PNUD) en el marco de la implementación de las PPP analizadas (leyes, decretos, resoluciones, reglamentos operativos de programa, documentos oficiales de los préstamos, evaluaciones de medio término). Estos documentos están debidamente referenciados en nota al pie al momento en que se hace mención de ellos. Asimismo, como estrategia complementaria, también fueron realizadas ocho entrevistas al personal político y técnico de la SePyMEyDR (secretarios involucrados en la elaboración/negociación de las PPP con los organismos internacionales, coordinadores y parte del equipo técnico de las PPP). Las entrevistas se realizaron entre 2015 y 2016 en la Ciudad de Buenos Aires.

Configuración estructural e incorporación de otros actores

El PACC es una PPP implementada por la SePyMEsyDR que brindaba asistencia técnica y financiera para mejorar la competitividad de las pyme. El PACC[14] fue implementado entre 2008 y 2014[15], siendo la continuidad del PRE implementado entre 1997 y 2007[16] (se tomará como una PPP, en adelante PRE/PACC)[17]. El PRE/PACC sigue un mismo lineamiento organizado en tres componentes centrales: (i) asistencia técnica a empresas y grupos productivos; (ii) acceso a créditos de mediano y largo plazo para inversión y cofinanciamiento de la asistencia y apoyo técnico; y (iii) fortalecimiento institucional.

Como se menciona en uno de los documentos oficiales del préstamo, se requiere el “fortalecimiento del entorno institucional para planificación, articulación y delivery de políticas, programas e instrumentos públicos y privados de apoyo a las MiPyME”. El fortalecimiento institucional consistía básicamente en generar una estructura descentralizada de ejecución donde las instancias intermedias y el sector privado adquirían relevancia. El Reglamento Operativo de Programa (ROP) del PRE/PACC establecía que la participación del Estado se debía limitar a llevar a cabo la ejecución y la coordinación general del programa, quedando en manos del sector privado y/o de las instancias intermedias la elaboración y ejecución de los proyectos de fortalecimiento de las pyme. Desde su inicio, la implementación del PRE/PACC requería contar con una UEP adecuada[18] y la implementación de un Programa de Fortalecimiento Institucional que consistía en fortalecer -y descentrar la ejecución en- las instancias intermedias subnacionales y/o territoriales (Agencias de Desarrollo Regional/local y/o Cámaras pyme especializadas), que pasarían a cumplir el rol de “Ventanillas Pyme” (o Ventanillas PREFI -el nombre del programa y las siglas de (PRE)Fortalecimiento Institucional-)[19] como mediadoras entre las pyme, el programa y los consultores expertos encargados de la asistencia técnica y capacitación.

De acuerdo a los documentos de préstamos, el BID ha insistido que el Estado fortalezca institucionalmente los organismos vinculados a las PPP como un aspecto central para mejorar su implementación. Tanto en la implementación del PRE (1997) como en su continuidad en el PACC (2008), los documentos oficiales de los préstamos y los ROP han remarcado explícitamente la necesidad de “profundizar y consolidar la modernización del Estado”[20]. De hecho, el desembolso del financiamiento de ambas PPP se encontraba sujeto a la constitución de una adecuada UEP para iniciar el proceso de implementación.

Por su parte, el Programa SPL fue implementado en 2006 por la SePyMEyDR en colaboración con el PNUD y estuvo orientado exclusivamente a entregar Aportes No Reintegrables (ANR) al fortalecimiento de clusters[21], redes productivas o “sistemas productivos locales” (como es denominado actualmente), a través de identificar, constituir y fortalecer Grupos Asociativos (GA) de pyme que, con alcance nacional, tienen el propósito de disminuir las desigualdades interregionales[22]. Para el ex Ministerio de Industria, esta PPP fue “la” herramienta de desarrollo regional y fortalecimiento de las pyme, a pesar de que sus fondos fueron muy inferiores a los destinados a PPP que atendían a pyme individuales[23].

Los componentes centrales del programa constan de: a) asesoramiento y orientación sobre diversas temáticas relativas a la gestión de Grupos Asociativos empresarios; y b) apoyo técnico y económico no reembolsable para la implementación de proyectos[24]. Al igual que el PRE/PACC, la implementación del programa SPL estuvo sujeta a la constitución de una UEP encargada de llevar adelante la implementación, a pesar de su financiamiento nacional.

El SPL contemplaba la participación de diversos actores en el proceso de implementación que, apelando a una modalidad descentralizada y de empoderamiento de la “sociedad civil”, involucraba a universidades, centros de desarrollo e innovación u otras agencias estatales y/o privadas instaladas en el territorio (por ejemplo, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, o el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, INTI). Como novedad, a raíz de que el programa apoyaba a las pyme a través de los GA, se incorporaba la figura del “Coordinador de los Proyectos Asociativos y/o de Fortalecimiento de la Asociatividad” (encargado “territorial” de la ejecución de la PPP), lo cual ampliaba el abanico de actores intervinientes en la PPP.

Condiciones sobre la conformación del staff/personal

Respecto al reclutamiento y conformación del staff y/o el personal de las UEP que implementan ambas PPP, ello fue delimitado de modo criterioso en los documentos anexos pautados con los OFI. En estos documentos se especifica que todas las actividades que demanden un trabajo intelectual o de asesoramiento especializado en el marco de la implementación de las PPP requieren la contratación y adquisición de bienes y servicios bajo los lineamientos del BID y PNUD. Siguiendo un manual (en tono de “manual de procedimientos”) donde se establecían los lineamientos requeridos por los OFI, el Estado se ajustaba a sí mismo para la selección, contratación y supervisión de los consultores cuyos servicios se requerían para la ejecución de los proyectos/préstamos (sean del BID o PNUD). La orientación de este proceso de selección y contratación respondió a criterios de calidad y costo (básicamente seleccionar la mejor oferta de un mercado de consultoría creado en torno a las redes de los gestores de las PPP) y por el tiempo que demande la implementación, lo que se constituyó en la expresión más clara de la conformación de una instancia estatal pyme “flexible” sin capacidad de direccionar su propia estructura.

Además de lo extraído de estos documentos, las entrevistas realizadas a los coordinadores y personal técnico de las PPP permiten advertir que la forma de organizar la estructura estatal (UEP) y el reclutamiento del personal condujo a una lógica fragmentaria y desarticulada entre las UEP sin lograr acordar la ejecución conjunta y/o llevar adelante acciones comunes para potenciar los recursos y evitar la superposición de esfuerzos. La lógica de la necesidad de ejecutar más “eficientemente” la mayor cantidad de recursos construye un escenario competitivo entre UEP, sedientos por “mostrar resultados” y posicionar a las PPP particulares en el escenario político más amplio, reflejando así un claro debilitamiento estatal frente a las pyme y la ausencia de una estrategia estatal al interior mismo del Estado. Dicha competencia se presentó no solo entre las UEP, sino que se trasladó al interior de las mismas instancias específicas pyme en las cuales se encuentran insertas, produciendo una fragmentación tanto de la SePyMEyDR como de los órganos institucionales aledaños y superiores.

Las ideas, aparatos conceptuales y la “competitividad correcta”

La modalidad de implicación estatal en el período neodesarrollista argentino utilizó y viabilizó las ideas y enfoques conceptuales difundidos por los OFI, que estimularon la construcción y fortalecimiento de clusters combinados con formas de fragmentación e inserción rápida en las CGV.

De la revisión de los documentos conceptuales de las PPP, es necesario resaltar que el PRE/PACC se proponía morigerar las consecuencias de la apertura y liberalización de la economía llevada a cabo durante el período neoliberal pero sin cuestionarlas, ya que ello acarrearía buenos resultados para la estructura económica y el desarrollo[25]. En sus aspectos conceptuales centrales, el PRE/PACC estableció desde un inicio que su implementación se encontraba orientada a la promoción de la competitividad de las pyme en el marco de economía abierta y la competencia global, donde la dinámica nacional no es una instancia de relevancia. El PRE consideraba que la competitividad se alcanzaría desde el nivel de las firmas individuales/aisladas, a pesar de que el PACC en 2009 estableció la importancia de incorporar un enfoque basado en grupos productivos y el asociativismo de las pyme. La estrategia consistía en desarrollar una mayor coordinación de actores a nivel descentralizado con el fin de establecer un conjunto de incentivos de apoyo a la competitividad de los clusters y cadenas productivas a nivel local, pero siempre desde una perspectiva individual de las empresas, donde las estrategias colectivas posibilitaban el desarrollo de ventajas competitivas individuales y conjuntas, y se constituían en requisito básico de sobrevivencia para las pyme. El desafío competitivo consistía en que el Estado propiciaba que las pyme mantengan su flexibilidad, pero a la vez capitalicen las economías de aglomeración sectorial y geográfica superando problemas de escala y dispersión.

Desde esa perspectiva, el PRE/PACC encontró compatibilidad con el enfoque de CGV, no solo por aceptar las condiciones de libertad y apertura económica, sino por cuanto la competitividad de las pyme se persigue implícitamente para insertarse en el sector externo sin mediación nacional. El esquema conceptual montado para fortalecer las pyme creó las condiciones en las que las ET lograron articularse (siempre con carácter dominante) con los emprendimientos y aglomeraciones territorializadas (asociados o no) que fomentaban esas PPP. Así, no fueron estimuladas formas alternativas de articulación en la escala nacional sobre la que la SePyMEyDR poseía mayor capacidad de direccionar y articular a los actores pyme.

Por su parte, el programa SPL se orientó a constituir y/o fortalecer sistemas productivos locales a través de la constitución de GA a nivel local/regional para potenciar el entramado institucional local. La vinculación entre asociativismo-empresario-desarrollo productivo local es el sustento conceptual del SPL. El programa apunta a intensificar la sinergia de las relaciones entre las firmas y su articulación institucional con distintos ámbitos del sector público y privado, incluyendo los diferentes niveles de Gobierno, instituciones académicas y técnicas, cámaras empresariales, etc. Conceptualmente, la contribución del programa radica en movilizar el crecimiento de la competitividad sistémica en torno a las localidades y regiones en particular y, por defecto, a la economía nacional en general. A pesar de las aspiraciones de constituirse en política industrial (Naclerio, 2010), lo cierto es que el esquema conceptual del SPL, si bien subordinaba las pyme a la dinámica “asociativa”, construyó una modalidad implicativa nacional que promocionó y reprodujo las fragmentaciones y desarticulaciones territorializadas (centradas en los GA), y las tornó compatibles con el enfoque de CGV. Como se advierte en los documentos conceptuales, se argumenta que la fragmentación, la externalización y subcontratación que suponen los procesos productivos a nivel global brindan oportunidades y abren espacios a los emprendimientos territorializados y organizados en torno a los clusters de pyme (Naclerio, 2010 y 2011).

A modo de síntesis, en la Figura 5 se puede apreciar el esquema de las dos PPP analizadas, que ilustra el modo en que subterráneamente operaron fragmentando la (re)construcción de la débil estructura estatal en el ámbito pyme.

Figura 5

elaboración propia.