Las operaciones de exclusión de personas inmigradas a través de las políticas públicas en Chile

1. Antecedentes

Los movimientos migratorios han sido una constante a nivel mundial; sin embargo, durante la última década se han producido los mayores desplazamientos de población que registra la historia de la humanidad (Sassen, 2003). Como dato global, es preciso señalar que tres de cada cien personas no vive en el mismo lugar de su nacimiento (Agar Corbino, 2013). América Latina no es ajena a la creciente tendencia migratoria, principalmente en relación con flujos intrarregionales, y por tanto, Chile no ha estado al margen de esta situación. De hecho, a partir de los años noventa, Chile -debido a su mayor estabilidad, desarrollo económico e ingresos per cápita comparativamente más altos que en los países vecinos- ha comenzado a constituirse en destino de diversos grupos o colectivos inmigrados[1] provenientes, en su mayoría, de los países de la región. Dentro de las causas de la movilidad internacional -proceso mundial definido por la creciente diversificación de flujos intra y extrarregionales, una tendencia a la feminización y el incremento de la migración por canales irregulares- es posible señalar el incremento de las inversiones y el comercio a nivel mundial, con la consiguiente dependencia de los Estados; el impacto de las políticas tanto de ajuste estructural como de liberalización que fueron aplicadas en los países no centrales; el incremento de la pobreza, el desempleo y los niveles de informalidad que provocan mayores grados de exclusión social en algunos países; las desigualdades en los niveles de desarrollo y de oportunidades laborales y salariales entre países; la existencia de mercados que demandan mano de obra calificada y no calificada; y la existencia y consolidación de redes y comunidades transnacionales que contribuyen a la continuación de los movimientos migratorios (Mujica, 2004).

No obstante, los procesos migratorios que ha vivido Chile en los últimos años poseen características particulares, marcando distinciones que son importantes de considerar en la definición de políticas públicas nacionales, regionales y locales. Concretamente, los datos señalan que la mayor parte de quienes han escogido Chile como país de instalación provienen de la región latinoamericana y centroamericana. De acuerdo a datos del Departamento de Extranjería y Migración (DEM, 2014), los/las inmigrados/as provienen de Perú, Bolivia, Argentina y Ecuador, aunque últimamente se ha hecho más visible la presencia de personas de Colombia, República Dominicana y Haití. Hoy en día se estima que la población peruana es la más numerosa de la comunidad extranjera residente en el país, con un 30,5% del total de personas extranjeras. Cabe señalar que la mayor parte de quienes han llegado a Chile están en edad económicamente activa (MIDESO, 2015), por lo cual se deduce que el principal motivo para migrar es la posibilidad de insertarse laboralmente o mejorar la calidad de vida y poder contribuir incluso a las comunidades de origen. En cuanto a la inserción laboral en Chile, es posible señalar que existe una clara segmentación y estratificación del mercado de trabajo. Así, la población peruana está muy concentrada en el servicio doméstico (43%), la ecuatoriana se ocupa en los servicios sociales y de salud (33%); la argentina y la boliviana se inserta principalmente en el comercio minorista, con un 17% y 19% respectivamente (Agar Corbinos y Saffie Guevara, 2010). Las mayores dificultades en la inserción social, económica y cultural se concentran en los grupos de inmigrados que están en condiciones de mayor pobreza y vulnerabilidad (MIDESO, 2015).

Sin embargo, esta investigación pudo ratificar que los principales desafíos con que se enfrentan los colectivos inmigrados en Chile tienen que ver con la instalación a nivel social y cultural en el nuevo contexto de residencia. El mayor desafío se encuentra ante la tendencia a la homogenización y asimilación cultural, que no solo se evidencia a nivel general en la sociedad chilena sino también emana desde las mismas lógicas de las políticas sociales vigentes, las que hacen distinciones que afectan directamente a la población inmigrada residente. Esto se acentúa aún más con la ley migratoria chilena, que se sitúa desde un marco de seguridad nacional, donde los sujetos extranjeros aparecen bajo un discurso de amenaza social. En ese sentido, según Sayad (2010), el Estado-nación “hace nacer” a la inmigración al nombrarla como tal. Así pues, a partir del ejercicio de la soberanía nacional se define cuáles son sus fronteras, cuál es su territorio y quiénes forman parte de dicho Estado-nación. Operando de tal modo, define por oposición a quiénes estarán fuera de dicha pertenencia, posibilitando no solo una extranjeridad legal sino una extranjeridad social (Santamaría, 2002). Por tanto, en función de las formas en las que las personas inmigradas llevan a cabo su movilidad, los Estados-nación definen el estatus legal que le será asignado a estos sujetos.

En ese contexto, la institucionalidad pública no puede permanecer indiferente dado que se encuentra con nuevos/as habitantes que demandan servicios, participación, ciudadanía y reconocimiento, razón más que suficiente para generar conocimiento acerca de sus características particulares, sus principales necesidades y las estrategias y formas de gestión requeridas para hacerse cargo de este nuevo escenario. En el caso de Chile, las disposiciones legales, así como las disposiciones administrativas dictadas por los Gobiernos, en particular el Instructivo Presidencial N° 9 de 2008 y el reciente Instructivo Presidencial Nº 5 de 2015, tienen una incidencia directa en la gestión de las políticas sociales en tanto responsables de garantizar el ejercicio de derechos ciudadanos[2].

No obstante, esta investigación buscó adentrarse en aquellos intersticios donde las políticas públicas precisamente no posibilitan una adecuada igualdad de oportunidades en los procesos de instalación de las personas inmigradas. Así, la pregunta que guió la investigación fue determinar cuáles eran los elementos obstaculizadores para el acceso a los programas sociales y cómo estos incidían en la participación e inclusión de los/as personas inmigradas. Como se verá en el análisis, existen muchos obstaculizadores sociales y políticos en la ejecución de las políticas sociales que dificultan este acceso en igualdad de condiciones al del resto de la ciudadanía. A pesar de que existen algunos programas de protección a los sujetos inmigrados, como trabajadores/as y sus familias (aunque fragmentados y descoordinados), la condición de irregularidad produce problemas para el ejercicio pleno de los derechos (Castles, 2010). Esta situación, como se verá en el análisis de los datos de esta investigación, redunda en que las personas con más necesidades sociales dentro del conjunto de personas inmigradas, queden excluidas de cualquier posibilidad de apoyo social, ubicándolas como sujetos en falta, carentes y/o vulnerables.

Enfoque teórico: inclusión, ciudadanía y reconocimiento

Los desafíos sociales, culturales, políticos y económicos que trae consigo la diversidad sociocultural en algunas sociedades como la chilena, requiere poner atención a la manera en que se piensa la cohesión social considerando estos ejes de diferenciación, que se vuelven explícitos con la residencia de personas inmigradas. Esto conduce a repensar la desigualdad social más allá de los márgenes económicos con los que se ha mirado la inclusión social tradicionalmente en el país. Actualmente se evidencian nuevos mecanismos de segregación social que dificultan que las personas accedan en igualdad de condiciones al mercado de trabajo, a la vivienda, a la educación y a la salud, entre otros. Se está en presencia de nuevos desequilibrios que surgen más allá de los ingresos familiares y se consolidan como determinantes de la marginación social, política, económica y laboral que padecen ciertos colectivos y personas, entre ellas, algunos sectores inmigrados específicos. Por ejemplo, la irregularidad administrativa[3] por la que cruzan algunos sectores inmigrados en Chile da pie a un nuevo escenario difícil de abordar si solamente se utilizan las ideas tradicionales sobre inclusión, muy vinculadas a la desigualdad económica.

“El concepto de exclusión social, en este sentido, se revela como extraordinariamente útil para hablar de todas aquellas situaciones en que, más allá de la privación económica, se sufre una privación de la propia idea de ciudadanía, o dicho de otra manera, de los derechos y libertades básicas de las personas sea cual sea su origen o nacionalidad” (Subirats, 2010). De esta manera, se entenderá que la inclusión social de cualquier persona o colectivo pasaría por diversos niveles de accesibilidad en cuanto: a) acceso garantizado a la ciudadanía y a los derechos económicos, políticos y sociales correspondientes a la misma, así como posibilidades de participación efectiva; b) la conexión y solidez de las redes de reciprocidad social, ya sean estas de carácter afectivo, familiar, vecinal o comunitario; y c) participar del espacio de la producción económica y muy especialmente del mercado de trabajo en igualdad de condiciones. En estas tres dimensiones, el Estado, con sus políticas sociales, puede afectar positiva o negativamente la relación que sostienen los sujetos inmigrados residentes.

Siguiendo a dicho autor, se podría señalar que las dinámicas de inclusión/exclusión de las personas inmigradas en Chile se enmarcan en una trayectoria histórica de desigualdades de carácter estructural, que va en consonancia con la instauración del modelo socioeconómico neoliberal, donde las políticas públicas actúan como marco de gobierno de los sujetos ciudadanos. En el caso chileno, el modelo neoliberal vigente sintetiza las políticas sociales en la focalización de recursos, diferenciando a los sujetos que pueden o no recibir ciertas prestaciones sociales. No obstante, el discurso público de estas políticas aboga por una perspectiva de derechos que, muchas veces, se encuentra en la encrucijada ante el afán focalizador de las mismas.

Asumir una perspectiva de derechos aplicada debiera dejar de entenderse como una mera propuesta ética de contenido universalista y reconocerla como un sistema de poder que debe ser traducido en una plataforma de políticas sociales dotadas de herramientas de planificación, gestión y desarrollo de recursos humanos, donde la sociedad civil también juega un importante rol en la medida en que se compromete por su respeto, exigencia y defensa (Poblete, Galaz y Frías, 2015).

La relación entre Estado y derechos humanos se encuentra afectada por el contexto social, ya que los objetivos de la neoliberalización y el poder del mercado, en contraste con los objetivos de las políticas públicas, han generado crisis en la identidad y en los roles del Estado como garante de derechos (Gras, 2013). Las lógicas de mercado se encuentran orientadas a la maximización del bienestar individual, mientras que las políticas públicas se orientan hacia el bienestar general cuyas decisiones son de una irreductible lógica política, que buscan proveer de servicios universales a todos quienes sean ciudadanos con derechos, lo que genera conflictos al momento de trazar las líneas de desarrollo de las distintas naciones. Actualmente se ha reconocido que el desarrollo del mercado y la democracia formal no generan por sí mismas las condiciones estructurales para garantizar los medios de existencia y bienestar, ya que para ello es primordialmente necesario que exista un mecanismo de redistribución de las riquezas y altos niveles de participación social y política de la ciudadanía en las políticas públicas sociales (Muñoz, 2009). Las reflexiones en torno al enfoque de derechos han ido transitando desde una visión inicial basada en las carencias económicas a una visión sobre la falta de capacidad del ejercicio de derechos. Al respecto, Gras (2013) señala que el cambio desde un Estado de Derecho a un Estado de Derechos es un giro copernicano en la conceptualización de los deberes y responsabilidades del Estado, ya que el primero es aquel “al que se le pide autolimitarse y legitimarse, se espera de él que construya un orden. Estado de Derechos es aquel que reconoce en sus habitantes la condición de actores de derechos y la capacidad de exigirlos. ¿A qué habitantes? A todos. ¿Qué Derechos? Todos. Se espera de él que gestione el conflicto” (Gras, 2013: 7).

Esto es relevante ya que cuando los sujetos inmigrados no tienen acceso a los derechos, no solo ellos dejan de beneficiarse de sus procesos migratorios, sino también las sociedades en las que viven, o aquellas con las que tienen algún vínculo, en la medida en que el desarrollo se ve afectado, generando un problema a nivel social e internacional (Naciones Unidas, 2013). Un enfoque de derechos solo es admisible en un Estado que opte por la democracia como sistema político, en tanto este sistema busca garantizar la inclusión social y la participación decisional (Gras, 2013), y este enfoque se centra en facultar a los poseedores de derechos no como objetos de atención, sino como personas con capacidad de defender y exigir un trato digno (Martínez, 2004).

De esta manera, las Naciones Unidas han abogado por la inclusión de las personas inmigradas en las sociedades de recepción, no solo como una forma de asegurar su participación plena, sino también como un mecanismo para la construcción de ciudadanía. Subirats (2010) señala que poner en relación ambos conceptos -ciudadanía e inclusión- permite enriquecer la perspectiva jurídico-política que habla de los derechos y deberes de la ciudadanía respecto del Estado y el conjunto de la sociedad. Tradicionalmente, la visión de ciudadanía se sustenta en una imagen del Estado como uninacional y homogéneo, lo que relega, si es que no niega, la diversidad dentro de un mismo territorio a un segundo lugar. En esta perspectiva, la ciudadanía es lo que le otorga a un sujeto un estatuto socio-político que determina su sentido de pertenencia a la comunidad nacional y que favorece su participación en la vida social, siendo una identidad que permite la relación entre el pluralismo social y la política estatal (Wabgou, 2012). Esta concepción de ciudadanía hace posible la consolidación de distintas discriminaciones en los procesos que rigen su adquisición, lo que demuestra su carácter principalmente excluyente, Según Wabgou (2012: 125), “en la base de las categorías de ciudadano y extranjero, el discurso jurídico que domina la concepción de esta ciudadanía suele ser limitante o restrictivo en la medida que la ciudadanía no debe ser entendida simplemente como estatus legal definido por un conjunto de derechos y responsabilidades, sino también como una identidad y la expresión de la pertenencia a una comunidad, pueblo o nacionalidad”.

Es importante considerar que las exclusiones y problemas sociales que atraviesa la migración no son estrictamente causas del fenómeno en sí mismo. Tal como señala Yufra (2013), las personas inmigradas no plantean nuevos problemas sociales, sino más bien ponen de manifiesto los límites y tensiones que ya se encontraban en las sociedades de instalación. En ese sentido, cada sociedad receptora construye su propia migración en función del tratamiento que hace de la presencia de las personas inmigradas. El rol que cumplen las políticas de control migratorio es relevante al generar categorizaciones sociales que determinan las condiciones de vida de las personas inmigradas (Montenegro ...[et al], 2009), por lo que muchas veces las políticas focalizadas en la integración de la población inmigrada lo que hacen es subsanar las situaciones de fragilidad y vulnerabilidad que las mismas políticas migratorias producen, influyéndose mutuamente.

Sin embargo, existen discursos que tienden a presentar las problemáticas asociadas con la instalación como un proceso unidimensional, responsabilidad únicamente de la idiosincrasia cultural del “inmigrado/a”. Las sociedades que funcionan mediadas por estos discursos persiguen el ideal de la integración (Galaz y Montenegro, 2015), el cual es definido como un proceso de “cambio cultural” individual en el que los migrantes adoptarían los valores y normas propios de la sociedad de instalación, resultando muchas veces en la invisibilidad social de la diferencia y diversidad (Santamaría, 2002).

Por esto, las migraciones internacionales tienen el efecto de restaurar la estratificación cívica en el interior de las sociedades, al establecer la barrera entre quienes son sujetos ciudadanos y quienes son residentes, pero no ciudadanos/as, encontrando en esta última categoría a los/las migrados/as regulares, ilegales, en tránsito, etc. (Peña, 2012). Estas diferenciaciones se encuentran explícitamente reglamentadas en las normas de los Estados democráticos, lo que impide que los distintos sujetos puedan disfrutar de todos los derechos que el estatus de ciudadano confiere, generando una jerarquización perversa de ciudadanos de primera, segunda o tercera categoría (Muñoz, 2009). Esto también permite una diferenciación entre ciudadanos/as y no-ciudadanos/as en cuanto a las condiciones requeridas para el acceso a los servicios sociales, de los cuales los ciudadanos gozan sin necesidad de ningún requisito previo, así como también la exclusión de los derechos propios de la ciudadanía (Peña, 2012). Así, la asistencia a las personas inmigrantes en situación administrativa irregular queda fuera de las responsabilidades del Estado, siendo responsabilidad de otros actores generalmente ligados a la caridad y precariedad en sus prestaciones (Yufra, 2013). Estas exclusiones, que intensifican la marginalización de los sujetos en las sociedades en las que residen (Gómez, 2014), son reforzadas por la visión de la migración como una amenaza, ya que en la libertad de ciudadanía, por ejemplo, los sectores más conservadores temen la evasión de las limitaciones impuestas a la migración o la evitación de la deportación (Usher, 2004). Esto sugiere que el sujeto inmigrado es visto como un huésped temporal, cuya presencia está condicionada a las circunstancias del mercado (De Lucas, 2004, citado en Peña, 2012). Según Peña (2012: 529), “[las migraciones] alteran la estructura interna, social y cultural de las sociedades de acogida, mostrando la inadecuación del modelo vigente de ciudadanía estatal-nacional a la complejidad y diversidad de las relaciones sociales y formas de vida en las sociedades actuales, y modificando la percepción que los miembros de estas sociedades tienen sobre el significado de su condición de ciudadanos”.

De esta manera, en un contexto de diversidad sociocultural como el chileno, la exclusión no solo reproduce las desigualdades clásicas, sino que considera nuevas fracturas sociales y nuevas configuraciones de subjetividad en la crisis de coordenadas básicas de inclusión, como son el reconocimiento y la participación pública de sujetos que no fueron considerados en el diseño de las políticas sociales como posibles agentes en la participación en el mercado, y la adscripción social y comunitaria (Galaz y Montenegro, 2015). La comprensión de la inclusión/exclusión implicará comprender algunos ejes sobre los que se vertebran las desigualdades sociales, entre ellos, la edad, el sexo, la procedencia nacional, el estrato socioeconómico, etc. Estos ejes de desigualdad se entrecruzan con los factores de exclusión más diversos, dando lugar a una multiplicidad de situaciones o combinaciones concretas posibles. En este sentido, mujeres, jóvenes, mayores, inmigrados/as con una situación administrativa regularizada -o no-, en una situación económica desfavorecida, son los sectores sociales más susceptibles a la exclusión social.

Así, la inclusión no solo está traspasada por la lógica de la redistribución socioeconómica, sino también por el reconocimiento social. Fraser (1997: 12) acopla estas dos ideas, redistribución y reconocimiento, como parte de la justicia social y señala que la lucha por el reconocimiento trataría de “hacer un mundo más amable con las diferencias donde la asimilación a las normas culturales dominantes no sea el precio a pagar para lograr el respeto”. El reconocimiento es una noción central como base de una inclusión efectiva porque implica incorporar simbólica y materialmente a los sujetos en sus diferencias (género, estrato socioeconómico, procedencia, entre otros factores) y posibilita la concreción de igualdad de oportunidades sociales, económicas y culturales (Fraser, 1997). De allí que las políticas sociales tengan un peso importante a nivel de marco general para posibilitar una inclusión con reconocimiento social de los sujetos inmigrados. En el fondo, las políticas sociales permiten efectivizar o dificultar la aplicación efectiva de la matriz de derechos humanos. Se observa en la presente investigación que este enfoque emerge en los discursos de los diferentes estamentos públicos; sin embargo, su operativización es difusa y muchas veces se acerca más a una declaración ética que a consideraciones prácticas respecto de cómo se están diseñando e implementando estas políticas sociales que afectan, en este caso, a la población inmigrada. En relación con la idea de “receptores como sujetos de derecho” aparece como principio rector el “acceso a la justicia”, en la medida que no existe un derecho sin que pueda exigirse; de lo contrario sería una mera declaración de principios. Por lo tanto, desde el enfoque de derechos humanos se requiere esta operativización de las políticas sociales a fin de que efectivamente posibiliten mecanismos de reclamo para ser puestos en práctica en caso de violación de un derecho.

Rol de las políticas sociales en materia de inmigración

Es preciso reconocer que existen diferentes maneras de intervención estatal en relación con las políticas migratorias (Agrela, 2006). En este sentido, toda intervención plantea un conjunto de desafíos para el Estado, cuya función central consiste en garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos. Para lograrlo, el propio Estado debe encontrar los canales de participación efectiva de su ciudadanía. En este sentido, tal participación tiene que ser entendida, por un lado, como el espacio inscrito en las políticas sociales para que los sujetos se involucren activamente, señalando sus necesidades y las maneras de satisfacerlas. Cabe destacar que el significado alrededor del cual se ha establecido la meta de la gestión de la migración trasnacional para una efectiva inclusión social a nivel internacional es el de “integración”, que se ha erigido como “norma” cuyo horizonte es el de evitar una posible “ghetización cultural” en ciertos sectores sociales y geográficos y combatir discriminaciones manifiestas, pero también como “promesa” para evitar la exclusión social de este colectivo (Galaz y Montenegro, 2015). Si bien el concepto de integración pretende ser superador del de “asimilación”, en tanto elimina las diferencias y también la mera coexistencia sin interacción, contenida en algunas propuestas denominadas “multiculturales” (Herrera, 1994), es preciso revisar dicho concepto de integración desde un punto de vista crítico (Gil, 2010).

La perspectiva de la integración de la inmigración muchas veces parte del diagnóstico de que esta se trata de un “problema social” (Santamaría, 2002; Morell Blanch, 2004) en tanto manifestación directa de las diferencias de las personas con procedencia diversa que residen en un mismo espacio, más que posicionar la idea de inclusión efectiva como un camino para asegurar la igualdad formal en cuanto a derechos y deberes entre las personas autóctonas e inmigradas (Subirats, 2010). Este “llamado a la integración” puede ser comprendido a la luz de las reflexiones de Foucault (1975) como un dispositivo social, especie de máquina para hacer ver y para hacer hablar (Galaz y Montenegro, 2015). En este sentido, la “inmigración” es objeto de un conjunto heterogéneo de discursos, leyes, disposiciones espaciales, enunciados científicos y proposiciones morales y filosóficas, siempre inscritas en juegos de poder, que tienen por función responder a una emergencia en un determinado momento, en este caso, la emergencia ante la diversidad sociocultural. El dispositivo que afecta a las personas migradas considera discursos y prácticas derivados de las leyes (como el Decreto Ley Nº 1094 de 1975 de Extranjería en Chile), los planes y programas sociales (los generales para toda la población y los específicos como las acciones de programas municipales que actualmente se desarrollan en el país para la población inmigrada) y las intervenciones sociales directas, entre otras actuaciones que conforman la matriz de poder donde se mueven las personas extranjeras como sujetos de atención. Por ello, es importante, desde la perspectiva de este trabajo, mantener una mirada crítica y reflexiva sobre las políticas públicas y sociales para poder reconocer así sus posibilidades y sus límites.

Las políticas públicas -entendidas como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los/as ciudadanos/as y el propio Gobierno consideran prioritarios (Tamayo, 1997)- se proponen como recurso válido para promover la justicia social entre colectivos con diversos grados de inclusión social. De esta forma, la reflexión en torno a las políticas públicas tiene que prestar atención a dos aspectos centrales. Por un lado, debe atender al análisis del diseño de la propia política, vale decir, los marcos teóricos, objetivos, los marcos jurídicos que la sustentan, aspectos institucionales, etc.; por el otro, a la capacidad efectiva de resolver los problemas para los cuales ha sido diseñada y las oportunidades que los propios grupos aprecian en las iniciativas que emanan de la institucionalidad pública. Los análisis realizados hasta ahora en Chile en relación con las políticas públicas vinculadas al tema de la migración han puesto de relieve ciertos nudos críticos que deben ser abordados, principalmente la inexistencia de políticas específicas que atiendan las necesidades de la población inmigrada. La presente investigación pone el acento principalmente en las brechas entre la oferta de servicios y la demanda que realizan los grupos inmigrados.

2. Metodología

La investigación que sustenta los resultados presentados se llevó a cabo a partir de un enfoque mixto, tanto con herramientas cuantitativas como cualitativas. En una primera fase se desarrolló un análisis de fuentes secundarias estadísticas disponibles que tomaran en cuenta la variable nacionalidad. Se consideraron la Encuesta Casen 2013, del Ministerio de Desarrollo Social de Chile, y el análisis estadístico de las visas solicitadas, del Departamento de Extranjería y Migración (DEM), de 2014. Estos datos permitieron una caracterización general de la población inmigrada residente en Chile y un análisis inicial de las posibilidades que brindan los programas de las cuatro áreas analizadas: salud, educación, vivienda y trabajo. Asimismo, a partir de una matriz de análisis de la oferta programática disponible en los cuatro sectores de atención, se pudo radiografiar las posibilidades y límites que tiene el acceso a programas sociales para la población inmigrada. En este último sentido, se desarrolló un análisis de la oferta pública a nivel de programas sociales que afecta directamente a la población inmigrada del país, cubriendo 109 programas públicos.

Asimismo, se realizó un trabajo cualitativo considerando cuatro regiones geográficas con población inmigrada significativa: Región Metropolitana, Arica-Parinacota, Antofagasta y Magallanes. Se realizaron 45 entrevistas a informantes clave que consideraron, en igual número, sexo, personas inmigradas y dirigentes de las nacionalidades con más presencia en el país (Perú, Bolivia, Argentina, Ecuador, Colombia, República Dominicana y Haití), representantes ministeriales de las cuatro regiones geográficas trabajadas y de las cuatro áreas exploradas (salud, educación, vivienda y trabajo), representantes del Departamento de Extranjería e Inmigración de Chile (DEM), representantes de la Policía Internacional, representantes de Gobiernos locales de las zonas con más población inmigrada y representantes de entidades no gubernamentales de las cuatro zonas geográficas trabajadas. Asimismo, se desarrollaron cinco focus group: dos en la Región Metropolitana, la capital de Chile, por concentrar el mayor número de población inmigrada, y uno por cada región geográfica analizada. Este trabajo cualitativo se hizo bajo un enfoque interpretativo-hermenéutico.

Todo lo anterior se orientó a lograr un análisis transversal del fenómeno de la inmigración y su relación con la oferta pública a nivel de políticas públicas, situando esta perspectiva bajo la luz de los condicionantes administrativos, legales, sociales y políticos que inciden en la inserción de las personas inmigradas, particularmente en los cuatro ámbitos señalados.

3. Principales resultados

Como ya se señaló, la investigación abordó las estrategias normativas de las políticas sociales y de intervención social que se ponen en marcha desde el Estado chileno para garantizar la igualdad de “derechos” de la ciudadanía, y cómo estas estructuraciones afectan a la población inmigrada residente. A través de la investigación se pudo visualizar, a nivel general, que los diferentes colectivos de personas inmigradas en Chile (peruanos, bolivianos, argentinos, ecuatorianos, colombianos, dominicanos y haitianos, entre otros) se enfrentan con una serie de obstaculizadores para su efectiva inclusión social, no solo derivados de aprehensiones socioculturales y de un cierto rechazo de la comunidad chilena de recepción a las personas extranjeras, sino también a partir de dificultades impuestas desde el mismo Estado en materia de accesibilidad a las prestaciones sociales posibles. Estas dificultades, como se verá a continuación, derivan de los componentes legislativos que regulan la permanencia de las personas extranjeras en el país, pero también se dan en términos administrativos, de gestión en la oferta programática que dispone el Estado y de atención directa por parte del funcionariado a la población inmigrada.

Barreras en cada sector social

En el análisis por área social, existen obstáculos concretos que dificultan el ejercicio de derechos en igualdad de condiciones por las personas inmigradas. En el ámbito de salud, pese a que desde el año 2007 en Chile se manifiestan las primeras preocupaciones sectoriales por la temática, aún se identifican algunos factores obstaculizadores como es el acceso diferenciado de la población inmigrada a los distintos niveles de salud (primaria, secundaria y hospitales). Cabe recordar que el sistema de salud chileno responde a un modelo neoliberal donde las prestaciones no son universales y se valora en relación con la situación socioeconómica que presentan los sujetos participantes. En el ámbito de salud se facilita el acceso a un sector específico de la población inmigrada constituida por las mujeres embarazadas y niños/as, en quienes se han focalizado las acciones de inclusión en salud, pero aún existe un amplio grupo de población que queda excluido de las prestaciones de salud, como serían los casos, por ejemplo, de la población adulta mayor que representa patologías crónicas o de hombres adultos.

En el caso de la población inmigrada, a esto se suman las dificultades para el acceso equitativo a la atención secundaria de salud y de enfermedades crónicas, que está mediada por la afiliación al Fondo Nacional de Salud (FONASA) en algunos de sus tramos económicos disponibles, para lo cual un requisito indispensable es disponer de una cédula de identidad (RUT), a la que se accede únicamente a través de la condición migratoria regular. Evidentemente, esto supone una clara distinción en cuanto al acceso a beneficios entre los diferentes conjuntos sociales de la población inmigrada: por un lado, quienes están en condición regular, es decir con su visa vigente, acceden potencialmente a los mismos derechos que la población nacional, incluso a las prestaciones más específicas que cubren 80 enfermedades puntuales (llamadas prestaciones GES), mientras que quienes están en condición irregular presentan obstáculos insalvables para esta atención en salud secundaria. Incluso, considerando la información cualitativa recabada, se pudo visualizar que teniendo el derecho a salud por su condición regular y su afiliación a FONASA, muchas veces operan otras lógicas de exclusión que llevan a que no sean beneficiados/as: prejuicios de funcionarios y profesionales de salud y desconocimiento de las normativas que garantizan estos derechos a la población inmigrada por parte del funcionariado médico.

“Igual a nivel superior, en hospitales, como que hay más desconocimiento. Hemos tenido reclamos de personas inmigradas, especialmente a mujeres embarazadas a quienes se les cobró y no correspondía. Así pasan diversas situaciones dependiendo del funcionario de turno” (entrevista, profesional de la Municipalidad de Estación Central, Santiago, 2015).

En ese sentido, el estudio arroja la prevalencia de serias problemáticas asociadas a la atención del funcionariado de salud (prejuicios sociales y racismo sociocultural), además de dificultades de entendimiento cultural e incluso idiomático con algunos sectores, como la población haitiana residente en la Región Metropolitana o la población boliviana de origen aymara en el norte de Chile.

También aparece como destacable el que la población inmigrada comparte la crítica en cuanto a cobertura y nivel de recursos del área de salud para atender a toda la población residente. Más concretamente, se aprecian largos tiempos de espera para la atención primaria y especialmente secundaria (operaciones quirúrgicas y atención por especialidades), falta de profesionales en las diferentes áreas de salud, visitas médicas de corta duración y a largo plazo. En ese sentido, los sujetos inmigrados comparten la misma crítica que la población chilena en cuanto a la forma en que algunos servicios de salud son gestionados y atendidos a nivel nacional.

El área de educación es la que presenta el mayor porcentaje de programas accesibles para la población extranjera en situación regular e irregular, al permitir la matrícula de niños y niñas inmigrados/as como primer paso para solicitar su visa de estudiante, lo que permite, a su vez, acceder a diversos programas de atención de salud a través de los convenios interministeriales entre ambas carteras. Si bien se puede ver una preocupación sectorial desde el año 2005, dado el reconocimiento de la educación independiente de la nacionalidad -lo que en algunos casos ha posibilitado una vía de acceso para la regularización de todo el grupo familiar-, siguen persistiendo varios obstáculos que imposibilitan la inclusión normalizada de las personas inmigradas a este ámbito.

Uno de estos aspectos es que la normativa establece que las matrículas de los/as niños/as en condición irregular sean consideradas como “provisorias”, a la espera del proceso de regularización que deben llevar a cabo sus familias. En ese sentido, la principal dificultad radica en que muchos de estos estudiantes carecen de documentación del país de origen, lo que supone una serie de dificultades administrativas para conseguirla o la imposibilidad de hacerlo. Esto puede llevar a que si bien los/las niños/as en condición irregular sean aceptados en las escuelas, no puedan obtener sus certificaciones para luego continuar sus estudios en el país. Por otro lado, los obstáculos que encuentran las escuelas para la inscripción de niños/as extranjeros/as se relacionan con la necesidad de contar con documentación válida frente al Ministerio de Educación para la matrícula. Esto vuelve a afectar a las familias inmigradas que no disponen de esta documentación.

“Una de las cosas que hemos visto es que algunos alumnos que no tienen regularizado sus papeles no pueden acceder, por ejemplo, a los certificados posteriores, o sea, los admiten, pero luego no pueden reconocer los estudios cursados; tenemos niños que están en cuarto básico y todavía no tienen acreditado el primero” (entrevista a informante clave, Gobierno, Educación, 2015).

El no disponer de esta documentación regularizada también conlleva dificultades para acceder a los servicios y beneficios que derivan de la condición de educandos, como becas estudiantiles. Por otro lado, pese a que normativamente pueden acceder a otros beneficios como becas de alimentación, en la práctica, en algunos centros educativos del país se les excluye del goce de estos beneficios por el desconocimiento de estas normas que garantizan el derecho, independiente de la condición migratoria. De esta manera, el goce de beneficios pasa por la discrecionalidad de quienes dirigen los centros educativos. Asimismo, se visualizan dificultades relacionadas con el acceso a la subvención escolar preferencial que las escuelas pueden recibir cuando trabajan con estudiantes en condición de vulnerabilidad que asisten a los establecimientos educacionales. En efecto, carecer de un documento de identificación (RUT) impide que las escuelas reciban los recursos adicionales desde el Estado asociados a esta subvención.

La población adulta en el ámbito educativo también presenta dificultades, ya que el procedimiento de reconocimiento o convalidación de estudios resulta particularmente difícil y oneroso, lo que hace que muchas personas inmigradas desestimen esta opción. A modo de ejemplo se puede señalar que hoy es posible ver, en algunos casos, a funcionarios/as exigiendo documentación que en ocasiones es difícil de obtener por parte de las personas inmigradas, debido a la distancia con sus países de origen o incluso debido a que los formatos o procedimientos varían, como ocurre por ejemplo con los procesos de homologación de estudios y documentos de estudios solicitados.

Cabe señalar que el 22,9% de los/las inmigrantes tiene educación superior completa versus un 11,8% de la población nacional que alcanza esta condición. Con esto, se puede afirmar que los/las inmigrantes se muestran con un mejor nivel educacional respecto a estudios superiores que los propios chilenos y chilenas (MIDESO, 2015). En particular, quienes más se ven afectados por la falta de convalidación son las personas de países con los cuales Chile no posee convenios en la materia, impactando a profesionales y técnicos/as. De esta manera, lo que se fomenta con esta falencia en la convalidación es que estos sujetos se empleen en nichos laborales subvalorados por la misma población local o en áreas diferentes a sus ámbitos de competencia profesional. En muchos casos se asiste a procesos de desclasamiento social, ya que las personas con altos estudios se ubican en espacios subordinados de inserción (Galaz y Montenegro, 2015).

En materia sociocultural, en el ámbito educativo se alude a ciertos procesos de discriminación y de bullying por procedencia nacional dentro de algunas escuelas con más afluencia de población inmigrada. Aunque estas situaciones afectan a muchos sujetos inmigrados, en algunos casos tales conductas están mediadas por el color de la piel, de forma tal que los/as niños/as afrodescendientes las viven con mayor frecuencia.

“Sobre todo los niños y las niñas negras son quienes más afectados se ven. No tanto en las escuelas donde hay más cantidad de población inmigrante, sino en aquellas escuelas donde la población inmigrante es menor… existe mucho acoso de sus compañeros y poca comprensión de parte del profesorado” (entrevista a agente gubernamental, Educación, 2015).

Por otro lado, el ámbito de la vivienda es el sector que emerge en la investigación como uno de los más críticos en cuanto a la inclusión de la población inmigrada. No solo porque las viviendas a las cuales ha accedido un sector de familias extranjeras tienen características de precariedad, lo que redunda en potenciar condiciones de vulnerabilidad -especialmente en la zona centro y norte de la ciudad de Santiago, o la variación en los asentamientos precarios llamados “campamentos” en las regiones de Antofagasta y Arica-capital o en los alrededores del valle de Azapa en la primera región de Chile-, sino también porque la propia normativa estatal en cuanto a vivienda dificulta en cierta medida la posibilidad de alcanzar una solución habitacional. Si bien desde el año 2014 se modifica uno de los requisitos que imponía que las personas inmigradas tuvieran cinco años de residencia definitiva para poder acceder a subsidios habitacionales, todavía se mantiene la lógica básica: una vez otorgada la residencia definitiva se podrá postular directamente a estos subsidios estatales. Sin embargo, en este planteamiento no se considera el proceso que lleva obtener efectivamente ese estatus de “residencia definitiva”, ya que desde que ingresan al país pueden pasar entre 5 a 8 años o incluso más cantidad de años de estancia antes de poder contar con este beneficio y solo en el caso de disponer trabajo regular y sostenidamente. Esto lleva a que las personas, durante todo ese tiempo, deban ubicarse bajo la modalidad de arriendo o alquiler de espacios residenciales, lo que tiene algunas dificultades concretas. Por ejemplo, en el estudio se evidenció la existencia de arriendos o alquileres de inmuebles a precios por encima del mercado para personas inmigradas, lo que se traduce en usura considerando la variable procedencia nacional. Es decir, a las personas extranjeras se les presentan sobre exigencias y espacios residenciales precarios para el alquiler. Esto se suma al aumento del costo para la compra de vivienda, lo que afecta a la población residente completa (tanto extranjera como nacional), y al aumento del precio del suelo habitable en algunas zonas específicas del país, como la Región Metropolitana y Antofagasta, lo que dificulta la construcción de viviendas sociales. Esto conduce a que las personas busquen vías alternativas para situarse, como son los subalquileres de habitación o casas, o el traslado a tomas de terreno en asentamientos precarios (llamados “campamentos”). Esto conlleva otra serie de dificultades derivadas, como es la mala calidad de los servicios básicos y problemáticas de salubridad. Finalmente, los datos extraídos de los grupos de discusión evidenciaron que existe una falta de información en cuanto a los procedimientos para acceder a beneficios directos y disponibles en el ámbito de vivienda. Por ejemplo, de 17 programas a los que pueden postular personas en condición regular, solo se conoce uno, que es el del subsidio habitacional.

“Lo que un chileno paga por una casa el extranjero paga mucho más, y aparecen frases como ´si quieres te la alquilo porque si no, no alquilo a peruanos´, o sea te encuentras con esa realidad gruesa y mucha gente a veces no vivimos en casa porque no nos la arriendan, empezando por ahí, porque dicen: peruanos no. Entonces qué hace el peruano, se agrupa porque no puedes vivir decente, porque no tienes la condición, no ganas mucha plata, entonces qué pasa, se empieza a juntar, se juntan unos, se juntan otros. No hay ningún apoyo público, el libre mercado en el tema de vivienda es abierto, nadie hace nada, nadie te ofrece una alternativa, y si no estás regularizado y con capacidad de ahorro, no podrás optar a subsidios de compra que es lo único posible, pero después de que consigas estar más de 5, 6 o 7 años de residencia” (entrevista a líder, Asociación Migrantes Peruana, 2015).

Por otro lado, en la investigación quedó en evidencia que una de las principales motivaciones para migrar y elegir a Chile como país de destino, es encontrar mejores horizontes laborales y económicos respecto de su país de origen. Por lo mismo, no es casualidad que la mayor parte de las personas que han llegado al país estén en edad económicamente activa: más del 60% se ubica en el rango de edad entre 15 a 44 años, según la encuesta CASEN 2013. Sin embargo, la preocupación manifiesta es que este campo, en el sistema neoliberal actual, está en manos casi exclusivamente del mercado. Así, entre los obstáculos más evidentes con los que se topa la población inmigrada está la desregularización del mercado y la falta de fiscalización ante posibles abusos de particulares respecto de personas inmigradas. Asimismo, se visualiza una cierta precarización de las personas inmigradas, muchas veces expuestas a abusos laborales. Considerando que el trabajo es el medio más directo para la obtención de una residencia definitiva, la principal barrera identificada en la investigación fue la falta de fiscalización en cuanto a la vulneración de estos derechos laborales que cruzan algunas personas inmigradas, vinculada a situaciones de explotación laboral (incumplimiento de jornadas, horarios, salarios y amenazas de despido).

“Te maltratan muchas veces, pero tienes que aguantar. No te queda otra. Tienes que trabajar, enviar dinero a tu país, vivir aquí que es caro. Entonces, si tu empleador te dice hacer horas extras las haces, pero luego te dice que no las cumpliste y no las paga… ¿qué haces? ¿No puedes hacer nada, vas a reclamar? ¿Para perder el trabajo? Entonces no haces nada. Nadie hace nada porque no existen fiscalizaciones en las empresas, menos en los sectores particulares” (entrevista a dirigente dominicana, Antofagasta, 2015).

En ese sentido, en los grupos de discusión se enunció reiterativamente la escasa información en cuanto a derechos y protección laboral, como también un total desconocimiento sobre programas de formación y capacitación, a los que sí pueden acceder las personas regulares a través del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE).

Conclusiones

A través de la investigación se puede visualizar que la respuesta pública para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de la población inmigrada en Chile todavía es reducida y tiende a usarse como una declaración de principios de derechos desde donde se inicia la recepción de personas inmigradas, pero que no logra materializarse en directrices efectivas que posibiliten un acceso en igualdad de oportunidades. La mayor parte de los programas sociales actualmente responden a una perspectiva que alude a una lógica de “integración asimilacionista”, por tanto, que opera desde una mirada monocultural, donde la noción de ciudadanía se asocia exclusivamente al grupo mayoritario, es decir, la población chilena. El hecho de que parte de la población inmigrada no logre disfrutar de los mismos derechos que el resto de cohabitantes hace que su ubicación emerja en una posición subalternizada (Dube, 2001), es decir, en las posiciones que el resto no desea habitar (residenciales, laborales, educativas, etc.).

Un Estado que se plantee la garantía de los derechos para todos sus residentes requiere repensar la configuración de políticas públicas migratorias en las que se considere a los migrantes como sujetos de derecho ciudadano (Muñoz, 2009). Se puede visualizar en esta investigación que existe una ausencia de esta lógica de derechos como eje transversal en el diseño y exigencias de los programas públicos en las diferentes áreas analizadas en este estudio. Si bien la mayoría de los programas, salvo unas cuantas excepciones, no se desarrollan desde una visión exclusivista respecto de la exigencia de ser chileno/a para optar a beneficios, un porcentaje considerable plantea requisitos administrativos que dejan en ubicaciones subordinadas a diferentes sectores de la población inmigrada. Estas personas terminan por involucrarse en los espacios no deseados por la comunidad local, desarrollándose lo que Sawaia (2002) llama “inclusión perversa”, es decir, que están dentro del sistema social chileno, pero ubicadas en las posiciones sociales menos deseadas y valoradas.

Por otro lado, en el estudio se visualizó que los diversos actores del Estado consideran la inclusión de este sector casi exclusivamente desde la posibilidad de “acceso” a ciertas áreas sociales. Sin embargo, el estudio también mostró que el acceso básico a ciertas áreas sociales no es suficiente para garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos a largo plazo de los sujetos inmigrados sin el reconocimiento efectivo de su participación social, política, económica y cultural en igualdad de condiciones que la población chilena. En ese sentido, se alude a la gran carga simbólica que significa ser sujeto “inmigrante” en Chile y la “extranjeridad social” (Santamaría, 2002) que deriva de esta condición legal. Este imaginario simbólico, además, es reproducido desde el mismo aparato estatal en su lógica de planificación, que no considera la diversidad de procedencia en su diseño, y por las prácticas cotidianas de sus funcionarios/as. Mezzadra (2012) plantea, desde una perspectiva de la autonomía, que para reafirmar los procesos de participación en los marcos excluyentes de la categoría de la ciudadanía es necesario pensar en los movimientos y conflictos migratorios desde una perspectiva que rescate las prácticas subjetivas, los deseos, las expectativas y los comportamientos de los propios sujetos migrantes. En ese sentido, los sujetos inmigrados, independiente de su condición socio-jurídica, ya son parte de la ciudadanía y deberían tener los espacios para actuar como tales, al entender la ciudadanía desde las prácticas políticas que los sujetos emprenden con independencia de los marcos legales. En Chile, estos factores de autonomía, agencia y resistencia aún no son considerados en el diseño de las políticas públicas actuales, ya que el “inmigrante” es construido como sujeto minorizado y señalado siempre en situación de vulnerabilidad (Galaz y Montenegro, 2015). En definitiva, para que los derechos humanos de los sujetos inmigrados se transformen en derechos ciudadanos, es necesario que se rompa con el sesgo particularista que liga a la ciudadanía con el marco político estatal-nacional y su base comunitaria étnico-cultural, es decir con la ciudadanía nacional, y establecer una ciudadanía basada en los principios de la igualdad y la universalidad propios de una ciudadanía democrática y de su cohabitación en el mismo espacio (Peña, 2012).

De esta manera, promover la inclusión social apuntaría no solo a tomar como centro la transferencia de recursos económicos a la nueva ciudadanía, sino transferencias sociales, políticas y culturales que fortalezcan la autonomía y la participación de los sujetos inmigrados. Se trataría de construir las condiciones para una ciudadanía basada en el respeto de los derechos individuales y sociales, considerando la diversidad sociocultural actual de Chile. En definitiva, el “enfoque de derechos” constituye un marco conceptual en el que las políticas públicas chilenas intentan situarse pero que, a pesar de ciertos avances en materia de reconocimiento de derechos o la incorporación en los últimos años de cierta retórica de “derechos” en las políticas públicas chilenas, aún queda un largo camino por recorrer en la generación de condiciones efectivas para la inclusión social de las personas inmigradas[5].