¿Cómo viajan las ideas? El rol de las comunidades epistémicas en el diseño de políticas sociales en América Latina

La comunidad epistémica y el rol de los bancos durante los primeros años de la ola de difusión

Desde mediados de los noventa hasta inicios del 2000 se observa el nacimiento de la comunidad y es posible señalar tres ámbitos desde donde provienen sus miembros. Por una parte, la comunidad empezó a constituirse paulatinamente a partir de expertos (algunos de ellos académicos) vinculados a las evaluaciones de los primeros programas (en México, Brasil, Nicaragua, Costa Rica y Honduras). Asimismo, se identifican los formuladores de políticas locales y directivos de los PTC implementados, quienes fueron acumulando experiencia significativa al respecto. Por último, funcionarios de la banca multilateral que se vieron involucrados en diversa magnitud en los programas.

Respecto al primer y segundo ámbito mencionados, el caso de México es ilustrador. Progresa (luego Oportunidades) tuvo un origen principalmente endógeno[7], y sus creadores fueron algunos de los primeros expertos que contribuyeron a su conocimiento en la región, divulgando sus características y los resultados de las tempranas evaluaciones realizadas. Santiago Levi[8], por ejemplo, tuvo un papel central en los primeros años del programa y es mencionado de manera frecuente como un referente en la temática. Asimismo, Paul Gertler[9], economista profesor de la Universidad de California en Berkeley, quien asesoró las evaluaciones de impacto llevadas a cabo por el International Food Policy Research Institute (IFPRI), realizó también otros análisis y posteriormente ha escrito varios reportes al respecto[10].

La banca multilateral tuvo diversos roles en esos años. En los primeros casos de Brasil y México, la vinculación con los bancos se fue configurando al nivel de intercambio de conocimientos, de asesoría técnica y de apoyo en evaluaciones de impacto. En otros países hubo participación directa a través de préstamos (Nicaragua) o se brindó además cooperación técnica (Honduras). Resultado de estas instancias se fue consolidando al interior de estas entidades un grupo de expertos a partir de la propia implementación de los programas, del conocimiento que paulatinamente se fue acumulando y de su divulgación a través de las diversas plataformas de estos organismos. Asimismo, estos distintos espacios demuestran que los PTC eran atractivos para los bancos. Por una parte, en cuanto a ser un buen producto para “ser vendido” a los países, considerando que estas instituciones son, antes que todo, bancos. “El banco tiene que promover el desarrollo, pero al final tiene que entrar en el negocio donde la clase del proyecto a financiar es relevante... un banco que no gestiona préstamos desaparecerá” (Experto PTC, FAO). Los programas constituyen modelos concretos y acotados, que significan “un flujo predecible de recursos” (experto en PTC, BID). Junto con ello, abrieron una posibilidad para que estas entidades se vincularan de manera directa con las políticas sociales regionales; “los bancos tienen que ejecutar, entonces les dieron la posibilidad de hacer su trabajo de manera instrumental” (Experto PTC, CEPAL).

Los funcionarios de los sectores sociales de los bancos, encargados de vincular a los países con los programas, también contribuyeron a que estos se fueran instalando al interior de las entidades como un instrumento importante; incluso significando aquello ciertas adaptaciones institucionales. En el caso del BID, por ejemplo, se desarrolló un proceso formal para que este pudiera otorgar los préstamos. Ello, ya que el Banco contaba en ese momento con dos tipos de instrumentos: los préstamos de inversiones y los préstamos de políticas. Cuando se solicitaron los préstamos para los programas en Honduras y Nicaragua, “el departamento legal tenía bastantes reticencias, porque decían (...) esto no es un préstamo de inversión (...). Entonces hubo un período de larga duración entre los equipos técnicos y los equipos legales de los bancos para hacer entender que el incentivo a la demanda (...) hay que entenderlo como un préstamo de inversión. (...) Antes de llegar el financiamiento de parte del BID se tuvo que liberar por parte del departamento legal esta conceptualización” (experto PTC, BID). Si bien la magnitud de este proceso interno de los bancos no puede ser abordada en detalle en este estudio, demuestra que los bancos se sumaron a esta iniciativa, y que durante esta ola de difusión implicó un aprendizaje. Se trataba, en definitiva, de un programa que “nadie conocía hace 15 años (...) y hubo que desarrollar e identificar (por parte de los bancos) la capacidad técnica para responder a demandas operativas específicas que tenían los programas, como un sistema de focalización” (experta PTC, Banco Mundial).

En cuanto a las conexiones e iniciativas que permitieron la vinculación y contacto de sus miembros, junto con su paulatina influencia en la creación de este consenso acerca de los PTC, es posible distinguir algunas instancias más explícitas vinculadas al proceso de formulación de los programas. Por ejemplo, en los casos en que hubo préstamos y cooperación técnica entre la banca y los países, se observan instancias oficiales donde ello ocurrió. En otros casos, como señalan los expertos entrevistados, pudieron generarse encuentros informales entre los miembros que fueron contactando a los funcionarios de los programas con académicos o funcionarios de la banca.

Junto con ello, si bien en este período todavía eran incipientes, también es posible identificar algunas actividades mediadoras y de exhortación desde la banca multilateral que contribuyen a la configuración y visibilización de los expertos como agentes de difusión de los programas. El BID implementa, desde fines de los años noventa, el Diálogo Regional de Política (Regional Policy Dialogue, RPD), un mecanismo para promover el intercambio de conocimientos entre los funcionarios gubernamentales de alto nivel de América Latina y el Caribe y expertos en áreas clave de desarrollo[11]. Se tratan diversos temas, tales como innovación, el agua y la salud, educación, energía, mercado de trabajo, la protección social y las redes de salud, entre otros. A fin de facilitar este intercambio, la red promueve la presentación de informes de alta calidad, investigaciones y estudios. La red abocada a Protección Social y Salud, donde se situaría el debate e intercambio de información acerca de los PTC, comienza a reunirse a partir del año 2000 y se convierte en un lugar de encuentro para expertos y directores de programas.

Por último, la publicación de documentos con recomendaciones de políticas todavía era acotada durante estos primeros años. Se debe tener en cuenta que se estaban desarrollando los primeros estudios e investigaciones acerca de los programas. De hecho, las primeras evaluaciones de Progresa se iniciaron a partir del año 1998 y los resultados se comenzarían a divulgar dos años después (IFPRI, 2000).

La comunidad epistémica a partir del 2000

La incipiente comunidad de expertos se consolidó a partir del año 2000. En ello influyó de manera importante su vinculación con organismos internacionales, junto con las mayores actividades mediadoras y de exhortación desarrolladas por la banca y otros organismos internacionales. Asimismo, se observa que en los últimos años cobran mayor visibilidad las actividades realizadas por otros organismos regionales, tales como CEPAL, OEA, PNUD y FAO, donde se identifican miembros de la comunidad epistémica.

En relación con los integrantes de la comunidad, algunos como directivos de PTC, debido a su conocimiento cercano al programa (en algunos casos desde su origen) y su sólido perfil profesional, comenzaron a ser reclutados como personal del Banco Mundial, el BID y la OEA, desde mediados de la década de 2000. Por ejemplo, Verónica Silva[12], una de las responsables del programa Chile Solidario, pasó a ser parte del Departamento de Protección Social del Banco Mundial. Asimismo, Manuel Salazar[13], de Familias en Acción, Colombia, se integró en el año 2002 al Banco Mundial, al igual que Rogelio Gómez Hermosillo[14], de Oportunidades, México, quien pasó a ser consultor externo del Banco. Santiago Levy, uno de los “padres” de Progresa, desde el año 2007 forma parte del BID, en la actualidad en el cargo de vicepresidente de Sectores y Conocimiento. Casos similares son los de Francisca Rivero[15], quien trabajó en FOSIS, Chile (vinculada al programa PUENTE, componente del Chile Solidario) y pasó luego por la OEA, y Graziano da Silva[16], quien fue parte de Hambre Cero en Brasil, y luego estuvo en FAO. A partir de ese papel, su influencia como una comunidad es aún mayor. Siguiendo a Haas (1992: 4), en la medida en que una comunidad epistémica consolida su poder burocrático dentro de las organizaciones internacionales, “institucionaliza su influencia e insinúa sus puntos de vista en un espectro más amplio de la política internacional”. En particular, en los casos en que los expertos se insertaron en la banca multilateral, el rol que adquieren en esta nueva posición pudiera implicar un mayor grado de influencia en la toma de decisión de los países que sostuvieron préstamos monetarios.

En ese sentido, es posible afirmar que la legitimidad de los miembros de la comunidad está basada en su propia experiencia, y también fortalecida en algunos casos por su vinculación con los organismos internacionales. Este aspecto tiene consecuencias positivas para la comunidad y su influencia, y también lo tuvo para el rol de los bancos en su vinculación con los PTC de la región. La incorporación de expertos fue parte de un proceso de aprendizaje, de enriquecer la información acerca de los PTC. “En el Banco Mundial hemos aprendido, nos enteramos de lo que México, Brasil, Chile estaban haciendo” (ex Director de Familias en Acción / Actual Experto BM). En efecto, como resultado de este proceso de incorporación es posible distinguir dos grupos: uno, quienes tienen un perfil profesional y que usualmente ingresan desde el inicio de su carrera a trabajar al Banco. Un segundo grupo son las personas que se integran después de haber trabajado en los Gobiernos de la región (experto PTC Banco Mundial / ex Director de programa), como es el caso de los ex directivos que se han identificado. Asimismo, en especial en el caso del BM, se ha observado un proceso en el cual se ha tratado de incluir entre los funcionarios dedicados a la región, personal que cuente con un “perfil latinoamericano” (expertos PTC, CEPAL y BM) y también profesionales provenientes de diversas disciplinas -como es el caso de algunos de los ex directores- para proporcionar un perfil más pluralista, donde los economistas tradicionalmente han predominado (Hall, 1993). En la actualidad “no son solamente los economistas que llegan con los modelitos, los Bancos están más heterogéneos” (experto PTC, PNUD).

Que algunos miembros de la comunidad estén insertos en la banca multilateral confiere mayor capacidad de influencia, dados los espacios a los cuales acceden gracias a las actividades de estas entidades. Pero, asimismo, su rol es mayor dado su carácter de ex directivos de programas; ello facilita las relaciones con los países y el diálogo entre los hacedores de políticas. Los entrevistados concuerdan en que la confianza y la legitimidad son mayores si las recomendaciones o las respuestas a las inquietudes provienen de una persona que ha gestionado un programa. “Si en tu currículo tienes que fuiste gestor de este tipo de programas te miran con otros ojos” (académico experto PTC). Se señala que tanto para los responsables políticos y los directores es más expedito y enriquecedor discutir con otros expertos que utilizan el mismo lenguaje técnico, y que han tenido problemas y preocupaciones similares, cuyas soluciones son posibles de conocer solo en la práctica. Su perfil facilitaría la circulación de conocimiento con la credibilidad que otorga haber estado involucrado en la implementación y gestión de los procesos, y no solo contar con el conocimiento de diseños y conceptos de políticas.

Completa el grupo de integrantes de la comunidad aquellos que destacan por su exhaustivo conocimiento acerca de los programas en la región, obtenido a través de investigación y evaluaciones y que, por tanto, son autores de reportes, libros y estudios sobre los PTC, algunos de ellos muy influyentes[17]. Por ejemplo, Paul Gertler es mencionado como uno de los referentes, ya que participó en las primeras evaluaciones de impacto del programa Progresa y con base en ello también realizó varias publicaciones. También destacan Ariel Fiszbein[18] y Norbert Schady[19] del Banco Mundial y, en los últimos años, Simone Cecchini[20] de la CEPAL y Fabio Veras[21] del PNUD.

En cuanto a las actividades mediadoras y de exhortación -que permiten el encuentro entre los expertos y constituyen vías de influencia acerca de su enfoque de los PTC-, estas se desarrollan de manera más importante durante este período. A partir de 2001 comenzó a operar en el BID la Red de Protección Social y Salud, como parte de la iniciativa Diálogo Regional de Política ya mencionada. Su objetivo principal es “la creación de un foro donde los países de la región puedan compartir experiencias, aprender acerca de las prácticas llevadas a cabo fuera de la región y explorar oportunidades para la cooperación regional en las áreas de reducción de la pobreza y la protección social” (BID, 2001: 1). Está constituida por los viceministros y subsecretarios respectivos de los países de la región, quienes buscan identificar oportunidades de cooperación técnica entre el Banco y los países. La red financia reuniones anuales donde los representantes analizan y discuten temas críticos identificados a través del diálogo constante entre el Banco y los Estados miembros[22]. Desde su inicio hasta el año 2012, se realizaron 11 reuniones hemisféricas de esta red, todas en Washington D.C.[23]. Dado que los PTC constituyen uno de los programas más importantes en ese sentido, en muchos de estos encuentros se dedicaban presentaciones a vincular los programas con la temática central del encuentro; por ejemplo, en el 10° Encuentro, la temática se centró en los PTC y la inclusión financiera. En el marco de esta red se han organizado reuniones anuales desde 2001[24], con la correspondiente producción de documentos y material relacionado que se solicitan a los expertos (alrededor de 230 documentos disponibles en la página web hasta el año 2012[25]). En estas actividades se comienza a repetir la presencia de expertos invitados por los bancos, cuyos nombres se tornan un referente en determinadas materias y son parte de la comunidad epistémica. Por ejemplo, Santiago Levy asistió como invitado al primer Diálogo Regional de Políticas en el año 2001, en su rol de Director del Instituto Mexicano del Seguro Social. Asistiría también al 11° Encuentro en el año 2009[26]. Asimismo, el experto argentino Fabián Repetto[27] estuvo presente en cuatro de estos encuentros[28] e Ignacio Irarrázaval, experto chileno, estuvo en tres de ellos[29]. Otros expertos asistentes a algunos de estos encuentros fueron Norbert Schady, del BID, Rita Combariza[30], experta colombiana, y Paul Gertler[31]. Todos ellos tienen un conocimiento sólido acerca de las iniciativas, que abarcan desde el marco conceptual hasta aspectos prácticos.

Miembros de la comunidad también estuvieron presentes en el Primer Taller Internacional sobre PTC, realizado en Puebla, México, en mayo de 2002. Este sería el primero de tres encuentros internacionales organizados por la División de Protección Social del Banco Mundial. El objetivo de los Talleres es “ofrecer un fórum para que ejecutores de diferentes PTC pudieran compartir sus experiencias -tanto éxitos como desafíos- y aprendieran de sí mismos con el fin de mejorar el funcionamiento de sus programas” (Ayala Consulting, 2003: 3). En efecto, estas instancias constituyeron un punto de encuentro entre los miembros de la comunidad y de intercambio de información y divulgación acerca de los PTC. Junto con ello, la calidad de los expositores y que fueran organizados por el Banco Mundial les otorgaba relevancia a los eventos. De hecho, fueron mencionados reiteradamente como un referente para los directivos de los programas y expertos.

En el Primer Taller realizado en 2002, destacó la presentación de Rogelio Gómez Hermosillo, del programa Oportunidades, y también las de dos expertas del Banco Mundial, Laura Rawlings[32] y Margaret Grosh[33]. Ellas luego realizarían presentaciones en el Segundo Taller que se efectuó en São Paulo, Brasil, en el año 2004. En este se expusieron las experiencias de Brasil, Chile, Colombia, entre otras, destacando la participación de directivos nacionales como Verónica Silva, del Chile Solidario, y Ana Fonseca, del Ministerio de Desarrollo Social de Brasil, como también Michelle Adato, del IFPRI. Dos años más tarde se realizó el Tercer Taller sobre los PTC en Estambul, Turquía. Este taller fue el primero fuera de América Latina, tuvo una convocatoria más numerosa que los anteriores (cerca de 300 personas) y se presentaron también experiencias de otras regiones, como los PTC de Turquía, Sudáfrica, Bangladesh y Kenia. Se privilegió la presencia de Gobiernos y sus contrapartes que estuvieran implementando programas o estuvieran considerando hacerlo[34]. Algunos de los expertos identificados que nuevamente están presentes son Norbert Schady y Ariel Fizbein del Banco Mundial, Rogelio Gómez Hermosillo, de Oportunidades México, y Rita Combariza de Colombia. El alcance global de este Tercer Taller se explica debido a la concentración que los PTC ya habían alcanzado en América Latina y a la presencia emergente en otros países fuera de la región. De hecho, en la primera Conferencia participaron representantes de ocho naciones, en la segunda, de 25, y en la tercera, de 40, reuniendo 375 participantes presenciales y aproximadamente 1.600 a través de las conferencias en línea del sitio web (Banco Mundial, 2006). Junto con ello, ya se había generado y acumulado información sobre el funcionamiento de los PTC. En la convocatoria del Banco Mundial se señalaba que una “primera generación” de programas ya mostraba resultados de evaluaciones con un aumento en la matrícula escolar, controles de salud y consumo en el hogar[35]. Este encuentro se realizó, por tanto, en un momento donde los PTC ya habían alcanzado un cierto grado de madurez en comparación con los dos anteriores.

Hubo también otras actividades que fueron constituyendo instancias de intercambio y divulgación del conocimiento acerca de los PTC y donde se fue perfilando un rol de los expertos de la comunidad. Una de ellas fueron los llamados “viajes de estudio”, que constituyen misiones de investigación donde los hacedores de políticas de uno o varios países pueden obtener experiencias de primera mano. “Desde 2001, el Banco ha organizado viajes de estudio del Programa Oportunidades en México, Familias en Acción en Colombia y Bolsa Familia en Brasil con más de 30 países. (...) Los viajes de estudio se adaptan a las necesidades de los participantes y se han cubierto todos los aspectos de los PTC” (IEG, 2011). El Banco Mundial apoyó los viajes y también los países los han llevado a cabo de manera individual. Así, México, Brasil, Colombia y Chile han acogido a hacedores de políticas, coordinando y definiendo un cronograma, la información y los lugares de interés para los visitantes. “Hemos recibido visitas de diversos países de América Latina y también del resto del mundo, numerosas visitas durante el año” (ex Director del Programa Puente, Chile Solidario). Estas permitieron el contacto entre los expertos nacionales, contribuyendo al intercambio de conocimiento y generación de confianzas. Igualmente, el Banco Mundial ha financiado las “Visitas de Expertos”, esto es, cuando un experto del Banco o un asesor externo viaja a un país para apoyar el diseño e implementación del programa. En las entrevistas se mencionan, por ejemplo, a Verónica Silva, Rogelio Gómez Hermosillo y María Concepción Steta Gándara[36], quienes fueron invitados a presentar sus conocimientos acerca de los PTC, lo cual fue contribuyendo a su reconocimiento entre los hacedores de políticas como expertos en la materia.

En cuanto a documentos de divulgación, se observan a partir del año 2000 algunas publicaciones más completas que aportan una perspectiva amplia sobre los programas, recogiendo los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo en las primeras iniciativas. En Evaluando el impacto de los programas de transferencia condicionada (Rawlings y Rubio, 2005) se analizaron las evaluaciones de la primera generación de PTC en Brasil, Méxic o, Nicaragua y Colombia. Asimismo, en Redistribuyendo el ingreso de los pobres y los ricos: transferencias públicas en América Latina y el Caribe (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006) se plantea que los PTC han demostrado tener un impacto favorable en cuanto al capital humano y capacidad para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza. En una publicación del BID, Bouillon y Tejerina (2006) también analizan las evaluaciones de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras y México (desarrolladas entre 1997-2003). Concluyen que son “instrumentos muy efectivos” para reducir la pobreza y la desigualdad “en el largo plazo” y para aliviar la pobreza “en el corto plazo”. Los autores de estas publicaciones son los mismos expertos cuya presencia es recurrente en los talleres y conferencias y que son mencionados como referentes por los hacedores de políticas.

A mediados del año 2000 también se publican reportes con un carácter de compilatorio regional y que señalan una postura oficial de la banca hacia los PTC. Ariel Fiszbein y Norbet Schady (2009) son autores de Las transferencias condicionadas reduciendo la pobreza hoy y en el futuro, libro en el cual el Banco Mundial recoge la experiencia y lo analizado en esos años. En el Reporte Anual 2005 del BID (2006) se señaló que los PTC han sido exitosos en “reducir los niveles de pobreza, promover la acumulación de capital humano y el acceso a los servicios sociales básicos”. Estos trabajos recogen información acerca de varios países y establecen puntos críticos y los aprendizajes respecto a los programas[37]. Se aprecia una postura oficial favorable ante los programas y recomendaciones específicas respecto a las fortalezas y debilidades de los PTC.

El conjunto de documentos e informes, sobre la base de las numerosas evaluaciones de los programas, constituyen una fuente de legitimidad y cumplen el papel de exhortar e invitar al debate acerca de la pobreza y de las soluciones que los países pueden seguir. Muchos de ellos responden a las peticiones de los propios Gobiernos, otros corresponden a estudios desarrollados por los mismos organismos, junto con el debate y el intercambio de información de las universidades o centros de investigación que se solicitan para seminarios y reuniones. Además, las bases de datos públicas permiten el acceso a información sistematizada sobre los PTC y contribuyen a su difusión. “Esa preeminencia que más bien está garantizada en la cantidad de estudios, análisis, evaluaciones, experimentos que se han desarrollado. Yo diría (...) que estos programas son uno de los programas sociales más estudiados en la historia de las políticas públicas” (experto PTC, Banco Mundial). Todos los recursos integran un amplio conjunto de conocimientos acerca de los programas, que es sólido en cuanto a su evidencia empírica y amplitud de temas que abarcan, y que continúa creciendo de manera constante.